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曲折之路浅谈美军联合作战指挥体制的建立和完善(4)(2)

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各军种参谋长(在海军是作战部长,海军陆战队则是陆战队司令)的权力仍然没有得到什么限制,他们成功建立了以军种为主的指挥体制。联合司令部指挥官的权力因此受到极大限制,而他名义上指挥的下属各军种指挥官的权力却得到加强。如此一来,联合司令部所应该拥有的联合指挥权力也就名存实亡了。更为重要的是,作为法案通过的让步措施,杜鲁门放弃了将所有军用飞机划归空军的想法,同意海军保留自己的飞机。其次,他同意海军陆战队在海军内仍然是一个独立的军事部门,而未能像陆军希望的那样取消其编制。
  《1947年国家安全法案》的主要设计者弗里斯塔尔担任国防部长一职后不久就意识到:“这是一个费力不讨好的职位,很有可能会在历史上留下污点”。干了9个月后,弗里斯塔尔感到无法“有效控制军种斗争,也不能解决各军种在预算、武器、战略计划以及任务使命方面出现的矛盾”,作为设计者的他认为法案需要进行修改。最后,经过一个调查委员会的报告,杜鲁门建议修改法案并获得了国会的通过,这就是《1947年国家安全法案》的修正案。其主要内容是将国家军事部改名为国防部,设立参联会主席一职,扩大了国防部长的权力和为其服务的机构。但杜鲁门关于参联会主席作为总统首席军事顾问等建议,被国会拒绝。后来,艾森豪威尔对此评价说:“三个军种部仅仅形成了松散的联合,整个国防体制只不过是由各自为政的军种组成的松散联盟。新设立的国防部长没有实权。权力仍然保留在三个军种部”。
  拥有在二战中的北非战场和欧洲战场实施联合作战指挥丰富经验的艾森豪威尔,对现有国防体制特别是联合作战指挥体制方面的缺陷感到深恶痛绝。他当选总统后就急于对这一不合理的现象进行改革。早在1952年竞选总统期间,艾森豪威尔就批评国防部是一个帮派林立的组织。于1953年6月30日生效的第6号改组计划中,规定助理国防部长的数量由3名增至9名,将原来的各类委员会的职能划归国防部长并将其全部取消,参联会主席被授予管理联合参谋部和批准联合参谋部参谋任命的权力,并将军种部长置于指挥序列之中。
  1957年10月,苏联抢先于美国发射了第一颗人造卫星,这使得美国国防体制成了公众指责的焦点。趁着这一有利形势,艾森豪威尔再次提出大幅度改革现有军事体制的建议。1958年4月,他在给国会的建议中说:“战术和战役计划必须完全统一,战斗部队编入联合司令部,联合司令部配置最新式、最有效的武器系统,联合司令部实行统一领导,不分军种,联合作战”。这一建议本来是顺应当时作战形式需要的正确做法,但却遭到国会内传统势力的强烈反对。
  
  国会内海军支持者指责该议案试图建立“普鲁士式的最高指挥”,并危言耸听地宣称这将公开造就一位强势军人来夺政府的权。虽然众议院武装部队委员会删除或调整了议案中的很多条文,但在参议院的努力下还是有一些意见被写进了众议院的提案。以这一提案为基础,最终形成了《1958年国防部改组法案》。这一法案加强了国防部长的权威,尤其是加强了对军种部的控制;提升了参联会主席的地位,将联合参谋部的规模几乎扩大了一倍,但同时却又规定参联会主席不再管理联合参谋部(这明显是一个倒退);规定联合司令部司令全权指挥配属的军种部队,并将军种部移出了指挥序列。这一法案虽然做出了法律上的规定,但军种部却通过控制各配属给联合司令部的部队至关重要的人事权和后勤补给权,从而获得了比联合司令部司令更大的影响力,其结果就是联合司令部司令仍然是有名无实。
  这一法案确定的美军联合作战指挥体制持续了将近30年时间。在这30年里,美军经历了越南战争的失败,后来参加的几场战争虽然取得了胜利,但却没有什么值得夸耀的联合作战方面的成绩。虽然美军的联合作战指挥体制止步不前,但仍然有一些人在努力试图对此进行改变。其中,起到重要作用的是一位空军上将,即时任参联会主席的琼斯。
  琼斯早年在战略空军部队服役,后来担任航空队副司令和司令期间就曾提出过改革联合作战指挥体制的问题。1971年,琼斯担任美国驻欧洲空军司令部司令。驻欧洲空军司令部本来是美军驻欧洲司令部的下属军种司令部。但琼斯却认为,在自己的3个上司之中,即美国联合司令部司令、北约战区司令和空军参谋长中,后者对他的影响最大。这是因为琼斯的部队隶属于空军参谋长而不是联合司令部司令,他的人员由空军参谋长任命,财权也是由其掌握。有人说,指挥体制就是对指挥权力的划分。既然人权和财权都被空军参谋长掌握,那么驻欧洲空军司令部也就只能听命于空军参谋长,也就是空军部,而非联合司令部司令。
  1978年,琼斯在代理了4个月参联会主席一职后,正式担任这一职务。在参联会任职期间,琼斯发现各军种参谋长希望拥有更多的影响力,尤其是希望在预算问题上对总统施加更大的影响力。但问题是,这些人并不打算团结起来一起对总统施加影响,而是各自努力想要达到自己的目的,因为这样做将会增强本军种的独立性而不是相反。琼斯想尽办法让这些人放弃狭隘的军种利益,但参谋长们却不愿意削弱自己作为军种利益代言人的地位。最终,琼斯开始考虑借助外部力量来推动军队改革。
  1982年2月3日,琼斯正式提出要求,请众议院武装部队委员会改革军队的联合体制。琼斯大声疾呼:“尽管大多数历史著作对我们的军事成就大书特书,但仔细审视历史却令我们不安:战争开始時准备不足;早期失败不断;边打边调整编制体制;紧急动员工业基地;通过消耗敌人获得最后的胜利。我们赢得胜利是因为我们更强大,而不是因为我们更聪明。”就这样,这位担任美国最高军事职务的空军上将从五角大楼阵营中倒戈,要求国会改革参联会,最终推动了《改组法》的出台。
  琼斯具体提出了参联会的缺陷:参联会基本上是一个委员会体制,虽然是很好的协商机制,但不利于行动和落实。由此带来的具体问题有5个方面:首先,参联会达成一致同意的要求,导致“为了取得某种程度的一致意见,而不得不求他们之间的最小公分母”,使得最后做出的决策基本上都是效率很低的折衷意见。其次,参联会的文件需要经过五层审查才能生效,各军种“实际上都在行使实际上的否决权,因为他们都知道目标就是达成最终的一致意见”,这造成参联会的任何文件都要经过各军种同意才能生效。再次,“军种之内的人们感受到巨大的压力”,间接地激起了军种参谋长之间的利益冲突,使得他们根本不可能为另外一个军种说话,而使其得到更多的资源。第四,参联会的“人事变动过于频繁”,其成员平均任职只有2年。第五,在联合司令部岗位上任职的军官由于军种的狭隘利益观,很少受到奖励和提升的机会。

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