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农业供给侧结构性改革之“三权分置”

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  2016年底的中央经济会议就将供给侧结构性改革扩展到了农业,提出了农业供给侧结构性改革。商品市场上包括供给和需求两个方面,更通俗意义上讲需求就是购买,供给就是出售,就是商品的提供方,供给侧结构性改革就是对商品的生产和经营进行改革。农产品市场也不例外,也包括供给和需求两个方面,农业供给侧结构性改革就是对农产品的提供端,也就是生产和经营方式进行改革,生产方面主要三个方面,从质量上就是利用各种生产要素生产高质量的产品,从结构上就是调整农业的生产结构,从生产效率上来看就是要提高农业的生产效率;经营方面就是创新经营方式。
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  2017年2月5日的中央一号文件,《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》正式发布。针对农业供给侧结构性改革提出了具体可行的实施方案。一号文件当中有关农村土地产权制度改革的“三权分置”是农业供给侧结构性改革的核心,也是农业实现机械化、规模化、现代化、信息化的基础。
  一、三权分置的内涵
  大家都知道,我们父母一代,农村主要是人民公社化,一切生产和生活资料都是公家的,连家里的牛,都成为集体所有了。后来社会经济处于崩溃边缘,实在走不下去了,迫不得已启动了改革。1982年到1986年,中央连续出台了5个一号文件,确立了家庭联产承包责任制的法律地位,家庭联产承包责任制将土地权利一分为二,分为所有权和承包经营权,因为我们国家是社会主义国家,是以公有制为主体的,所有权是集体所有,承包经营权给农民,极大的激发了农民的劳动积极性,很快就解决了全国人民的吃饭问题。可以讲家庭联产承包责任制是当时的体制下的一个重大进步。
  两权分离后,由于土地的承包者与经营者在很长一段时间内是高度统一的,弊端并没有暴露出来。近年来,随着工业化、城镇化的深入推进,大量农民进城打工,地就不种了,就流转给愿意种田的人,这个时候承包主体和经营主体不断分离,从而形成了相对独立的承包权和经营权。顺应这个趋势,国家就逐步的推进“三权分置”的改革。所谓的“三权分置”是将原来的承包经营权一分为二,形成了三权,就是农村土地的所有权、承包权、经营权。因为公有制的主体地位,土地的所有权仍归集体所有,承包权仍属于农民,就将土地的实际经营权交给擅长种地的专业的农业经营者。
  怎么理解这个承包权呢?农业部部长韩长赋说农民可以从中得到财产性收入?⑴┟竦某邪?权解释为财产权。华东政法大学的一位博士生导师这样解释的,就是农民不直接占有使用土地,承包权财产化、价值化。一般的文章上讲,农民可以从承包权中获取租金收入。
  二、三权分置的意义
  原来的家庭联产承包责任制,虽然激发了农民劳动的积极性,但是土地权利主要还是在农户之间配置,一方面分散耕种,阻碍土地规模化、机械化耕种,另一方面许多农民守着一亩三分田,一年到头怎么种都没有太多的收入。
  “三权分置”剪短农民与土地的双向束缚,一方面土地也可以实现市场化配置。我们知道农民有他的自身局限性,知识水平是有限,运用现代科技的能力也是有限的,如果将土地交给专业化的经营者,土地可以得到最有效的利用,可以促进农业的经营机械化,规模化。另一方面农民可以从土地中得到解放,农民可以不死守那块地,又辛苦又挣不到钱,这时候农民不但可以从土地经营权中获取收益,还可以通过转岗来致富,农民转岗也为第二三产业充实劳动力,再次实现人口红利。政策的实施也符合城镇化的趋势,并且加快城镇化的速度,
  三、政策措施
  想要推进三权分置改革的顺利进行,需要一系列相应的配套措施:
  1.户籍制度改革
  有一种极端的说法就是未来可能会干掉80%的农民,可以看出,三权分置必定使种地的农民减少,农民不种地了,干什么呢,就要转岗,去哪转岗,去城镇,那么农民如何融入城市呢?相配套的措施就是户籍制度的改革。
  户籍制度的改革目的是给予农民平等的身份,平等的待遇,目的是消除城乡差别,实现城乡一体化,农民和市民在医疗、教育、就业、保险住房等公共服务方面享有同等的福利。可以使进城定居或是务工的农民融入城市生活,更好更快的推进城镇化
  2.建立归属清晰、权责明确的农村土地权属确认、登记、管理体系
  在土地经营权流转过程中,老百姓也是存在顾虑的,担心土地流转之后,再也回不来了。为了解决这个顾虑,全国轰轰烈烈的开展了农村确权的运动。中央下了红头文件,五年之内,这项工作要全部做完。我们安徽省2016年底全省基本完成了确权颁证工作,我认识的本地农民在今年初的时候就拿到了证。
  原来土地一直没有准确的信息,面积也就是个大概,都是靠村支书填上去,发生变化了,别说农业部门,就连镇政府都不一定能掌握情况。之前有人说这村里村外都是熟人,地是谁的在什么地方大家都清楚,纠纷少。这话只对了一半,熟归熟,纠纷还是有的。
  以前的土地证,地点不清晰,而且面积也不准确,如果土地流转进行市场化的交易,就会产生争议,这个本子就不够用了。所以土地确权的首要目的其实非常单纯,就是搞清楚土地的一些最基本的信息,就是把每一户农民承包地在什么地方、多大面积、地力如何、土地生产能力怎么样,都进行明确评估和登记,然后发一个证。
  一方面这相当于给农民吃了一颗长效定心丸,放心流转,他们不用担心了,可以安心出去打工了。
  另一方面确权是以后一切改革的基础,以后土地要流转,尤其是市场化流转,或是抵押给银行,这些都是很关键的信息。
  3.人才培养
  “三权分置”本质上是想让土地流向更有效率的经营者,那么这就意味着将来农业的发展需要更多的人才。我们知道我国传统农业发展靠的是大量的农民,农民知识水平有限,并不能把现代科技运用到农业当中,将来的新农民必然是要有知识、有技能、有追求的一群人。
  就现在而言,农村年轻的劳动力是大量的流失的,主要是中老年人为主,这是对培养职业农民来讲是一个巨大挑战。培养职业农民,有知识、有文化的年轻人才是最佳人选。如何吸引有知识有文化的年轻人来从事农业生产,这就需要市场的激励和政府的引导。   人民日报里就提到了农业供给侧结构性改革不是单纯的减少农业人口,更多的是留住科技人才,呼唤在城市受过现代产业训练后重返农村的“城归”,他们是农村现代化建设的合适种子。
  4.建立土地经营权市场交易体系
  三权分置本质是要使土地通过市场实现最优化的配置,所以土地不能盲目的流转。这就要求建立土地经营权市场交易体系。就是建立土地流通交易的场所,实现土地交易市场的完全信息,土地产就能更快更有效率的实现流转,减少盲目性。目前我国已经建立起许多村、乡镇、县市,县市以上土地流?D交易市场。
  四、“三权分置”推行可能存在的问题:
  1.允许土地流转,与现行的法律存在冲突,需要调整相关一系列的法律体系。
  2.农业补贴到底是补贴承包权还是经营权,韩长赋说:农业补贴,尤其是以后的增量补贴,也会逐渐向经营者倾斜。据我了解到的,流转出经营权的农民,仍然有农业补贴。
  3.三权分置改革必须循序渐进、因地制宜推行。
  三权分置的推行,一方面要考虑当地经济发展是否可以支撑农地规模化、产业化经营;另一方面当地的农民除依赖土地收益外,是否具有自主就业、自主谋生、失业等风险的能力。显然,这受制于当地市场经济发展水平、农民综合素质和能力、文化水平、社会保障体系等条件,因此三权分置改革不能通过行政手段加以强制推广,需要因地制宜,循序渐进。
  4.三权分置改革必须尊重农民意愿。
  三权分置改革必须尊重农民意愿。三权分置改革是农民集体经济和社会运行方式的变革,是否采用三权分置的权利体系应由农民集体民主决定,而不能通过行政等手段加以强制推广。我们必须做好三权分置改革是长期的制度变革的思想准备,要用改革的效果来确定改革的速度,而不能为改革而推行改革。这也要求我们在制度上承认三权体制和目前两权体制是并行不悖、长期共存的,而非替代关系。本质上而言,这两种权利体系对应的是两种不同的经营方式,因此经集体民主决定后,农民可在二者之间自由选择最适合本集体具体情况的经营方式。从长远而言,三权分置的经营方式或将取代目前所有权、土地承包经营权二分的经营方式,但这一过程必然是渐变的、缓慢的、长期的。
  我们必须做好三权分置改革是长期变革的这样一个思想准备,而不能为改革而改革。这就意味着三权体制和目前的两权体制长期共存的。从长远而言,三权分置的经营方式将最终取代目前的两权体制。
  作者简介:刘静,阜阳市颍上县委党校,助理讲师

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