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国际法视角下解决南海问题的“双轨思路”

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国际法视角下解决南海问题的“双轨思路”

2013年1月22日,菲律宾外交部宣称:已就南海争端对中国启动《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)仲裁程序,将菲方诉求提交国际海洋法法庭。南海仲裁案在这之后不断发酵,在国际上闹得沸沸扬扬。2015年10月29日,仲裁庭以全体一致的方式,做出了关于管辖权和可受理性问题的初步裁决;2016年7月12日,由菲律宾单方面提起并推动的南海仲裁案获得最终裁决。中国外交部密集表态,各驻外大使分别在各驻在国主流媒体发声,澄清南海问题的实质,驳斥南海仲裁案的荒谬。中国外交部在对外表态中多次提到“双轨思路”是解决南海问题最为现实可行的办法。当前局势中,中方提出的“双轨思路”尚未取得足够的话语空间,“仲裁”“航行自由”“抵近侦察”等已成为南海问题的关键词。这实际凸显了倡导并推行“双轨思路”的重要性和必要性。当前,非常有必要从国际法的视角出发梳理“双轨思路”,以正本清源,增加中国在解决南海问题上的外交话语权和规则制定权,推动南海问题解决朝着公正、合理的方向发展。
  2014年8月,中国外交部部长王毅在东亚合作系列外长会议上最先提出了解决南海问题的“双轨思路”;10月,在第八次落实《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)高官会上,与会各方确认了处理南海问题的“双轨思路”;11月,在第九届东亚峰会上,李克强总理强调把“双轨模式”作为中国政府解决南海争议的政治立场,对如何落实“双轨思路”进行了具体说明。至此,作为解决南海问题的新倡议,中国正式将“双轨思路”向外界推出,显示了中方推动解决南海问题的诚意和决心。“双轨思路”是指“有关争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法的基础上,通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平稳定则由中国与东盟国家共同维护,两者相辅相成、相互促进,有效管控和妥善处理具体争议”[1]。这是中国在同东盟国家间关系调整的新形势下探讨解决南海问题的新思路,也是中国运用国际法思维探索解决中国和平发展进程中亚太安全秩序困境的新尝试。
  一、“双轨思路”的提出背景
  南海问题是历史遗留的岛屿主权争议问题。随着东盟各国对南海资源、渔业、航运的依赖程度不断提高,领土争议背后的利益竞争因素不断上升。现在围绕南海问题基本形成了“六国七方” 的争夺格局,争夺内容主要涉及三个方面。一是岛礁的主权归属。从20世纪60年代开始,南海周边国家就对中国主张的“九段线”以内的岛礁提出了主权要求,并陆续强占了众多岛礁。二是海域划界问题。各方的专属经济区交错相连、权益不清晰是问题产生的重要原因。三是资源利用问题。这主要涉及南海的渔业、能源和旅游等资源。国际法规定,国家的领土主权是海洋权利的基础,即“陆地统治海洋”原则。因此,南海岛礁的主权归属问题是具有根本性和基础性的问题。换句话说,如果岛礁的主权归属问题得到解决,那么海域划界和资源利用的问题就明朗了。所以,南海问题的实质是南海部分岛礁的主权归属问题。这是探讨解决南海问题的根本出发点。
  20世纪80年代,中国政府在南海问题上提出了“主权属我、搁置争议、共同开发”的主张,希望从海洋权益层面入手解决南海问题。然而,该主张在操作层面存在的现实困难是他国已抢占多个南沙岛礁,并正在大力开发其资源,缺乏与中国实施共同开发的政治意愿。2002年11月,中方提出并与东盟各国外长签署了《宣言》。《宣言》是具有国际法意义的多边政治文件,是中方在南海问题上的主要政策立场。它倡导在南海问题解决之前,中国与东盟国家共同致力于维护南海地区的和平与稳定。其第四条明确规定:“有关各方承诺根据公认的国际法原则,包括1982年《联合国海洋法公约》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议,而不诉诸武力或以武力相威胁。”[2]该项规定后来逐渐成为中方在解决南海问题上的原则立场,即相关争议由直接有关国家通过友好协商和谈判解决,排除第三方的介入,拒绝将争议多边化、国际化;在争议未解决之前,各方承诺保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动。从随后的实践来看,在落实《宣言》高官会和联合工作组会议等相关机制的推动下,中国与东盟国家在维护南海和平与稳定上逐渐达成了一系列共识,开展了务实合作。但同时也要看到,《宣言》在约束个别声索国在南海问题上的无理搅局方面并无强制力。个别国家为巩固既得利益和抗衡中国,积极推动南海问题东盟化、国际化,拉拢域外大国介入南海争端。近年来,美、日等国为应对中国崛起,积极调整军事安全战略,从对南海主权争议的“不介入”政策转向“全面介入”政策,竭力将推动南海问题的解决视为拉拢东盟国家、做强美日等国在东亚地区势力范围、共同制衡中国、保证美国在亚太地区战略优势的重要抓手[3]。南海局势因这些“域内国家”的搅局和“域外大国”的介入而变得日益复杂,单纯的海洋领土主权争议也因大国竞争的魅影而变得日趋尖锐。因此,围绕南海问题的博弈正在进入新阶段,在很大程度上取决于谁能提出更具法理依据、更有道义基础、更受国际支持的倡议和规则[4]。
  中国是南海问题的当事方,南海争议在很大程度上已严重损害了中国的领土主权和海洋权益,早日解决南海问题符合中国的国家利益。同时,作为大国,中国应该在解决南海问题上发挥积极作用。近年来,中国同东盟国家着重通过经贸合作发展经济关系。随着双方关系范畴的不断拓展,双边关系中的政治安全问题不容回避,这对中国早日解决南海问题提出了要求、提供了机遇。现代国际法和海洋法已摒弃以战争和征服手段获取岛礁主权的方式,倡导以和平与合作的非暴力方式解决争端。但是审视南海现状,在中国军力正常提升的形势下,个别声索国在域外大国的支持下大力发展军事力量,让本已复杂的南海局势更加扑朔迷离,南海问题正在成为中国和平发展进程中亚太安全秩序困境之一。因此,如何提出一个既符合国际法、又能让争议各方都能认可的新思路,考验着中国外交的智慧。2013年10月,中央召开周边外交工作座谈会,会议倡导全面安全、共同安全、合作安全的新安全理念,推进同周边国家的安全合作[5]。“双轨思路”是这一新安全理念在解决南海问题上的具体运用。把中国的安全与东盟国家的安全结合起来,在合作中实现可持续安全,符合国际法的基本文由论文联盟http://m.lw54.com收集整理本精神。从后续几次的外交会议来看,“双轨思路”得到了东盟大多数国家的认可,说明其反映了东盟国家希望南海和平与稳定的愿望。从国际法视角分析“双轨思路”,可为今后开展有理、有利、有节的外交谈判和斗争提供有益启示。 转载请注明来源。原文地址:http://m.lw54.com/html/guojifa/20161124/6500471.html