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我国环境保护税在政府间的分配关系分析

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2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国环境保护税法》,标志着我国第一部推进生态文明建设的单行税法产生。通过的环境保护税“费”改“税”的方式,不会给企业造成额外的负担,但是政府通过更为规范的政府调控工具——税收制度,更为有效地通过增加环境污染企业生产成本,促使企业减少应税污染物的排放,并更为严格地得到实施。

《环境保护税法》对税制要素、税收减免和征收管理等做出了一些规定,但是对于环境保护税收收入的归属问题并没有涉及,关于该税种是作为中央税、地方税还是共享税还没有具体规定。本文主要基于收入分配的相关理论,结合我国目前环境保护税税收收入划分的实践背景和国外环境保护税收收入分配的实践来探讨我国环境保护税在中央与地方政府间的分配问题。

我国关于环境保护税收入归属的主要观点

综观所有研究,针对环境保护税在中央政府与地方政府的收入归属问题,主要有以下三类观点。

第一种观点就是将环境保护税作为中央和地方政府的共享税种。依据政府的事权和职能,结合各级政府在环境保护方面的支出和需要来划分环境保护税收收入,采用中央和地方共享税收收入的模式(田淑英,2012;彭礼堂,2015)。该观点认为地方政府相对中央政府来讲承担了更多的环境保护的责任,因此将环境保护税设置成共享税是必然的,并且地方收入的比例也必须是占绝大比例的。

但是也有一些学者认为,环境保护税这一税种因其地域性特征明显,适合作为地方税纳入地方财政体系。环境污染大都发生在特定区域,地方政府需要准确掌握环境污染程度等的相关信息,以便及时处理污染问题,这就意味着治理污染明显是带有“地方性公共产品”特征,对于这种地方性特征强的税种,税收收入要纳入到地方财政体系,以便激励地方政府行为(吕燕,2012;毛晖,2015)。毛晖(2015)在文章中提到环保税要发挥作用,应充分调动地方政府治理环境的积极性。因此,在不同的政府级次间应合理划分税权,包括合理划分管辖权和合理划分收益权,就地方财政在环境支出方面占比巨大的特点,应将收益权向地方政府倾斜。

当然,还有一些学者认为,鉴于环境保护税包含的应税科目的性质不同,可建立两级税收体系,将大气污染税设为中央性的税收,而其他税目的环境税则设为地方性税收。大气污染物的流动性相对比较大,比较适合中央政府进行宏观调控管理,而遵循分权的原则,地方政府主要负责污水和固体废物等污染物的治理。另有一些学者认为环境保护税的收入应该划分为中央税。陈欣( 2010)通过建立中央政府和地方政府环境税税收权限划分的简单博弈模型,认为我国开征环境税应该实行收入相对集权、支出相对分权的税收权限划分体制,将环境税划分为中央税来发挥中央的调控职能、平衡各地区之间的差别。

环境保护税收入划分的理论依据

一般来说,可以将所有的税种依照其税收收入的归属划分为中央税和地方税。中央税是指那些中央政府课征并且归中央财政支配使用的税;地方税则是指地方政府课征归地方财政所有,统一纳入财政预算支配使用的税收。中央税与地方税如何划分成为了分税制中一个需要讨论的议题。

最早对税收收入分配原则进行研究总结的是美国著名财政学家Richard Abel Musgrave,他提出来分税的几大原则,一般来讲,可以作为中央税的税种都有如下特征:一是有利于宏观经济稳定;二是具有累进性的再分配功能;三是税基在各地分布严重不均;四是地区间流动性强。

在马斯格雷夫之后,杰克·明孜也提出了自己关于税收收入分配的原则。他认为税收划分需要遵循以下五个基本原则;效率原则、简化原则、灵活原则、责任原则和公平原则。这五项原则是从政治行政管理角度出发提出的,对Musgrave偏向经济方面的税收划分进行了补充和完善。

从税收划分方式来看,税种在中央政府和地方政府进行划分可以依据五种不同的分税方式:分税额式分配、划分税种式分配、划分税率式分配、划分税制式分配和混合型分配。简单来讲,分税额式划分中央和地方税收收入是其中最简单的一种,原理就是由税务机关统一征收所有税收收入之后再根据一定比例在各级政府之间分配;划分税种式分配则是在中央集权的条件下,根据不同税种本身的特点和具体征收的税额,按特定的比例在各级政府之间进行分配;划分税率式分配形式是指各个级别的政府对同一税源进行课征,但是分别适用不同的税率,各自征收,分别享有本级征收的税收收入;分税制式分配在一定程度上是指中央政府和地方政府之间税权独立,各自具有自己级别的税制设计和税收征管的体制,各自执行自己税权的一种分配方式;混合型分配很容易理解,就是两种或两种以上的划分方式的结合。

典型国家环境保护税在政府间的分配实践

在很多国家,环境税并不是某一个独立的税种,而是一些税种的统称。从开征环境税类的主要国家来看,大多数的发达国家的环境有关的税种包括以下四个方面:能源税类、交通税类、污染税类和资源税类。针对不同的税类,每个国家的税收收入的分配也是不同的。

下面主要总结几个OECD国家环境税类的税收分配的模式。县体的模式可以分为地方税、共享税这两种税收分配的模式。

环境保护税纳入地方税

水污染:几乎所有的OECD国家都把水污染税纳入到环境保护税制体系中,欧洲大多数的国家在19世纪70、80年代就引入了废水税。对于已经开征水污染税的国家,例如美国、加拿大等国家,大多数都是由州政府或者省级政府征收后,所获得相关税费全部纳入当地的财政。

固体废物排放:OECD的国家也会对一些固体废物的排放和处理征收税费,例如城市废物处理费、废物处理税费等,这些相关税费的收入也大都交由地方政府征收管理。地方政府对固体废物的排放拥有“定价权”,可以根据当地环境的实际影响情况征收。

噪音污染:对于噪音污染,大都发生在特定的地点,例如大型机场、大型的制造工业企业等,因此,大都由当地政府根据噪音的程度进行征收,专款专用,针对噪音污染设置一些防护措施。

环境保护税为中央和地方共享税

对于大气污染,大部分国家除了开征二氧化硫税、氮氧化物税等,也对柴油和石油等燃烧会产生大气污染物的污染产品征收污染产品税。石油这类的污染产品税大多同时被联邦政府和州政府征收,收入共享。不同等级的政府对同一应税物品依据各自不同的税率征收,各自获取税收收入。

从有限的OECD国家的环境有关税种的征收以及收入分配模式来看,几乎所有的税种都以地方税或者共享税的形式存在,只有几个开征臭氧层保护税的国家该项收入属于中央税。这是各国充1分考虑到环境治理的事权由州政府或者省级政府承担这一现实问题做出的决策。州或者省级政府有权自己根据支出需求来开征相应的税种,收入归州或省级政府所有。

从税种属性看,我国环境保护税适宜作为中央与地方共享税

根据上述理论与实践的梳理,从税种本身特征、环境治理事权划分等角度进行分析,本文认为我国的环境保护税适宜作为中央与地方共享税,主要原因如下:

按照财政事权与支出责任相匹配的原则,环境保护税适宜作为中央与地方共享税

按照2016出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,我国目前正在积极推进中央和地方事权与支出责任改革,环境保护的事权和支出责任划分原则已经逐渐清晰,中央政府主要负责全国性、跨区域的环境保护和污染防治,如全国性的荒漠治理、水土流失治理和大江大河的治理等,而地方政府主要承担本地区的环境和生态保护工程以及城市环保公共设施等。在有关环境治理的事权和支出责任逐渐明确后,环境保护税适合作为中央与地方共享税。

从生态环境属性来看,环境保护税适宜作为中央与地方共享税

生态环境具有地方性与跨区域性的特点,与公共品层次性相适应,环境保护税适合作为中央与地方共享税。对具有地方性的环境治理,如固体污染物的治理、噪声的处理等,应该主要由地方政府承担,因为地方政府更清楚情况,能提供更适宜的治理方案。对具有跨区域性的环境污染,应该主要由中央政府提供,因为中央政府能起到较好的宏观调控作用。由于各个地方的经济发展水平不同,环境污染的程度也不同,中央政府的加入,对环境治理起到宏观调控作用,有利于实现地区间横向公平。

从税种的属性来看,环境保护税适合作为中央与地方共享税

根据马斯格雷夫提出的税收划分标准,有利于宏观调控和再分配、税基流动性强的税种应作为中央税,税基流动性差、征管难度大的税种应作为地方税。在《环境保护税法》中,环境保护税的征收范围设定在大气污染物、水污染物、固体污染物和噪音这四大税目,相对来讲税基流动性比较差,征收范围比较广,而且其中部分污染物具有区域污染的特性,有的则具有很强的流动性,影响范围覆盖全国或者跨区域,对整个宏观经济及产业都会产生影响,如二氧化硫排放、水污染等。从这个角度看,环境保护税适宜作为中央与地方共享税。

环境保护税作为共享税体现了政策延续性

就目前来讲,我国排污费的划分以及环境保护专项资金的支出范围参照的是2003年修订完善开始执行的《排污费资金收缴使用管理办法》。在《管理办法》中规定,排污费收入要按期缴人国库,国库部门负责按1:9的比例对收入进行划分,10%作为中央预算收入缴人中央国库,作为中央环境保护专项资金管理;剩下90%作为地方政府预算收入,缴人地方国库,作为地方环境保护专项资金管理。从政策延续的角度来看,目前排污费的收入可以延续实行中央与地方共享的做法,如果贸然改变相关收入的分配关系,将所得收入设置为中央税,则会影响地方积极性。因此,不仅宜将环境保护税列为中央和地方共享税,而且在划分比例上应向地方政府倾斜,这样有助于消除地方政府对改革的阻力,调动地方政府治理环境的积极性。

从中央与地方政府的财力状况考虑,可以考虑将环境保护税收入先划归地方政府

但从中央与地方政府的收支状况和提高环境保护税征管效率的角度考虑,在环境保护税开征后可以考虑暂时将收入划归地方政府。

将环境保护税收入全部划归地方政府,可以提高地方政府治理环境积极性

近年来,我国地方政府财政收支缺口呈现扩大趋势。以2005-2014年为例,地方财政支出占总财政支出的比重始终高于地方财政收入占总财政收入的比重,2005年地方财政支出占总财政支出的比重(74.1%)比地方财政收入占总财政收入的比重(47. 7%)高出26.4个百分点,2014年地方财政支出占总财政支出的比重(85.1%)比地方财政收入占总财政收入的比重(54.1%)高出3 1个百分点。这种状况制约了地方环境治理能力的提高,抑制了地方政府治理环境的动力。将环保税收入全部归为地方政府所有,增加地方政府税收收入,可以一定程度弥补地方政府收支缺口,增加地方政府环境治理的积极性。

将环保税收入划归地方政府,有利于提高环境保护税征管效率

环境保护税的征收需要税务机关、环境保护机关等相关机构合作。其中,税务机关负责环境保护税的征收,环境保护机关负责对污染物的监测。为了能够高效地完成环境保护税的征收管理,减少偷税、漏税等现象,需要两部门之间加强沟通,建立信息共享机制与平台。而上述两个部门的密切合作,需要地方政府的积极协调指挥。将环境保护税收入全部归为地方政府,可以充分调动地方政府的积极性,为不断提高环境保护税的征管效率提供组织保障。
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小结

综上,从事权与支出的匹配性、生态环境属性、税种属性的角度着眼,环境保护税可以作为中央和地方的共享税,但是考虑到中央与地方政府的财力状况和提高环境保护税征管效率的角度考虑,在环境保护税开征后可以考虑先将收入划归地方政府,以调动地方政府环境保护的积极性。

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