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空气固定源排污许可证管理模式设计

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我国是社会主义市场经济体制国家,政府承担着公共管理事务职能。环境空气的公共物品属性决定了空气污染不可能依靠市场实现有效治理,环境管理模式的选择对环境空气质量管理至关重要。我国当前的空气固定源管理模式基本还是计划经济时代的管理模式。由于污染控制信息不对称、部门分割行政、公众参与不足等问题导致管理低效。对于空气固定源的管理,发达国家惯常的做法是通过排污许可证将法律法规中针对污染源的规定具体化,明确受控空气固定源的每个受控产排污单元需要遵守的规定,推动法律法规的执行,促进空气固定源的守法。通过这种方式能够有效促进环境管理的专业化,提高管理效率,解决环境管理信息不对称的问题。

《环境保护法》(2014)和《大气污染防治法》(2015)明确规定实施排污许可管理制度; 《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称“十三五建议”)要求“改革环境治理基础制度,建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”。在法律层面上将排污许可证纳入了污染防治的政策体系,已经开始的环保机构垂直管理改革,为实施排污许可证管理奠定了体制基础。本文从改进现行空气固定源管理模式弊端的角度出发,充分考虑外部性内部化理论,交易成本理论和污染者付费原则,借鉴发达国家的经验,结合“十三五”建议提出的环境管理体制改革要求,提出空气固定源排污许可证“一证式”管理模式改革的建议。

空气固定源排污许可证“一证式”管理

空气固定源为依法实行排污许可管理的单位,是由同一法人所有,接受统一管理的一组产排污单元的集合,包括单一空气固定源或位于相邻区域在同一边界内的常规空气污染物和危险空气污染物的有组织和无组织排放源。

排污许可证制度作为一项系统、专业、高效的空气固定源污染排放行为常规化管理手段,是以排放标准为核心内容,以监测、记录和报告工作为关键内容的微观政策工具。在美国、欧洲等发达国家,排污许可证管理模式已经形成了包括管理机构、管理方法、管理制度在内的完整的管理体系。依靠这套管理体系,管理者通过核查空气固定源提交的报告,辅以必要的现场核查,能够高效率、低管理成本地激励空气固定源自觉守法。

“一证式”管理是指对排污单位排放空气和水污染物的各类排放行为实行综合许可管理。同一法人单位(或组织)的所有排污单位应当申领一个排污许可证,排污单位位于不同地点或者不同法人单位(或组织)的所有排污单位,应当分别申领排污许可证。该排污许可证可以包括空气分证和水分证,可以合并申请。空气分证和水分证核发需要综合考虑空气和水污染控制的要求,确保大气、水、固体废物等环境要素污染控制的协调和优化。空气分证按照大气质量限期达标规划,包含对排污单位厂界内的空气固定源和面源排放控制的全部法规的要求;水分证按照流域水质规划,包括对排污单位厂界内的点源和非点源排放控制的全部法规的要求。

现行空气固定源管理模式存在的问题

我国建立了环境影响评价、总量控制、环境统计、排污收费、环境监测等多项管理制度,这些制度有些以法律的形式确定,有些以规范性文件的形式提出要求,空气固定源需要遵守以上所有制度的要求。环保部及地方各级环保部门分别设置了对应的内部机构,负责各项管理制度的落实与监管。在这种管理模式下,按照“专业”和“保密”的原则设置内部机构,导致这种“金字塔”型的行政管理部门内事务独立管理,部门间信息共享不足。以上两方面问题是造成对空气固定源重复管理,企业负担重,管理效率低的重要原因。

以国控源某省燃煤火电厂为例,其应当遵守的法律法规等要求和接受的各级环保部门管理事项如图1所示。根据《环保法》的规定,县级以上各级政府都对辖区内的环境保护与治理承担责任,但是对不同层级之间环保行政主管部门的具体分工并没有明确规定,各地对空气固定源的管理因行政区划和企业情况有所区别。该火电厂面临四个层级的环保部门的监督管理,包括环保部及区域督查中心、省环保厅(主管部门)、市环保局和县(区)环保局。省环保厅作为国控重点源的主管部门,内设环评、标准、总量等处室,依照现行环境管理制度进行专项管理。案例火电厂在建成运行后接受的环保管理中,需要在环保部门指导下按规定安装在线监测设施,实时向环境监察总队传输烟气监测数据,并定期向信息中心提供监测报告。此外,电厂还需接受由省环境监测站负责的定期监督性监测,定期向环保厅各业务处室提交总量减排台账和报表、排污申报表、环保设施运行报告、开停工报告、在线监测比对报告、环境统计材料等。电厂需要按照多种不同口径,对同样的数据进行汇总和填报,并接受各级各内部业务部门的核查,接受各级监察部门的现场检查和现场监测。可见,当环保行政管理的各级部门、各业务处室之间分散执法、缺少信息共享与系统的专业分工时,既增加了管理成本,又加重了企业负担。

空气固定源排污许可证“一证式”管理模式设计

针对以上问题,按照我国空气固定源排污许可证“一证式”改革的设想,结合环保机构垂直管理的改革方向,借鉴“服务型政府”普遍采用的“委托一代理”管理模式,提出了以下改革思路:第一,排污许可证是空气固定源排放控制的唯一行政许可,包括现行制度的具体要求;第二,环保部作为空气固定源排污许可证的技术指导、实施评估的责任部门;第三,省级环保厅(局)作为主要责任单位,内设空气分局作为空气固定源唯一的直接管理机构。

环保部作为国家环境保护的最高行政部门,负责出台排污许可管理制度实施的各项细则、规范,对地方的发证和执行进行监督和管理。省级环保厅(局)作为排污许可证主要管理机构,吸取国外按照水、气等要素设置管理机构的经验,顺应环保部2016年设置大气、水等要素司的机构调整趋势,设置空气分局,负责空气固定源排污证受理、文本撰写、发放、执行全过程的管理工作。此外,还需建立技术人员与法律人员共同参与的执法模式[10],确保排污许可证管理在法律的框架内进行,提高管理的专业性和科学性。具体管理流程设计如图2所示。
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按照“申请一发证一管理”的顺序,排污许可证管理可以分为三个阶段。首先,空气固定源向省级环保厅空气分局提交排污许可证申请报告,内容包含企业基本信息、工艺流程和产排污节点、主要设施设备描述和排放控制状况、非正常运行状态管理计划、排放监测管理方案、环保状况评估和未达标环节达标计划、环境应急排放管理方案等内容。空气分局对申请材料进行形式审查,在规定时间内作出受理与否的决定并通知申请单位。新建空气固定源需先向空气分局提交环评报告与批复许可,然后提交排污许可证申请报告。已有空气固定源实施更新、改造,导致排污情况改变程度达到规定水平时,应重新申请排污许可证。其次,在许可证的撰写、公示、发放阶段,空气分局安排专员或者雇佣第三方机构人员按照法律要求撰写排污许可证文本,将草案向企业及公众进行公示,公示期满无异议,将许可证上报给环保部备案,获得编码后发放。最后,在发证后的执行阶段,空气固定源需按照许可证的要求做好监测、记录工作,并按规定的期限向空气分局提交例行报告。空气分局依据法律规定和许可证内容制定年度合规监测方案和现场核查计划,按照合规监测方案审核企业提交的报告,委托监察部门进行定期或者不定期的现场核查,对违规行为按照处罚程序实施相应的处罚。企业报告、合规监测、现场核查结果通过信息系统在空气分局各部门间实现共享,并向公众公开。企业和政府均可雇佣或者委托专业机构和专业人员为各自工作提供咨询和协助。

由此,形成了以空气分局专员和排污单位专责工程师为核心的“一对一”的空气固定源管理网络。空气分局各处室相互配合完成从许可证申请审核一许可证撰写与核发一发证后的合规核查等一系列工作,极大降低了管理机构的内部交易成本;精简了企业重复统计填写、提交材料的工作,以许可证例行报告的形式进行系统汇报;环保部门内部实现了信息共享,解决了信息不对称可能引起的决策失误问题;合规监测和必要的现场核查替代了多次多任务的现场监测和监察,提高了管理效率,降低了企业负担。

结论和建议

当前空气固定源各项管理制度间普遍存在系统性差,内容交叉重复等问题;各级环保部门、各业务处室之间分工存在交叉、重叠,且普遍缺少信息共享机制,管理成本高,管理低效。在空气固定源排污许可证“一证式”管理改革和环保部门垂直管理改革的背景下,提出以下几点建议:一是坚定地实施空气固定源排污许可证制度,确保排污许可证制度作为空气固定源的唯一行政许可,落实“一证式”空气固定源管理模式;二是完善空气质量达标规划制度,结合空气质量达标规划目标,划分空气质量管理区;三是在推行排污许可管理制度的同时,建立信息系统,在环保机构内部实现数据共享,为公众提供公开渠道;四是利用排污许可证制度获取的排放控制系统信息,改革排放标准,建立排放标准管理制度,扩展、系统化排放标准的形式和内容,即包括排放限值、监测方案、记录和报告等要求,为实施空气固定源排污许可证制度提供技术支持;五是在省级环保机构设置空气分局,统领包括空气固定源排污许可证管理。

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