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浅谈加强基层法律援助体系建设

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 法律援助工作是一项贴近群众,直接面对群众,为群众提供无偿法律服务的一项重要民生工程,法律援助工作的重心在基层,法律援助体系建设的重心也在基层,因此基层法律援助体系建设是否科学、合理和完善,关系着国家法律援助制度的贯彻实施,关系着人民群众特别是困难群众的合法权益是否得到及时有效的法律帮助。带着这一问题,最近,笔者对有关基层法律援助工作情况开展了调查。
  一、基层法律援助体系建设的现状
  (一)组织架构情况
  某县法律援助中心成立于2002年,为县司法局下属正股级机构,核定行政编制4名,实有4名工作人员,其中1人为法律援助注册律师。2007年初,该县法律援助中心以乡镇司法所作依托,在各乡镇组建法律援助工作站;以村民委员会为凭借,在各村创建法律援助点,初步构建了法律援助纵向组织体系。之后,该县法律援助中心相继在县看守所、总工会、残联、妇联等多家单位设立犯罪嫌疑人法律援助工作站、企业职工法律援助工作站、残疾人法律援助工作站等专门的援助站点,从横向进一步完善了法律援助组织体系。
  (二)规章制度建设情况
  该县法律援助中心建立健全了来访接待、案件审批、案件办理、经济困难审查、立卷归档等10多项规章制度,从程序上和实体上规范法律援助的申请、受理、指派、结案、归档等环节。同时,建立重大疑难和涉及社会稳定的案件交由司法局党组、律师集体讨论制度,以及案件考评制度,做到案件实时跟踪,案卷件件评查。
  (三)便民利民措施情况
  1.设置便民服务窗口。该县法律援助中心设立了约600平方米法律援助服务大厅,安排专职工作人员从事法律接待咨询工作,现场解答群众咨询,受理法律援助申请,实行一站式办结。
  2.搭建乡镇申请平台。乡镇困难群众可在本乡镇的法律援助工作站就近申请法律援助,乡镇法律援助工作站初审通过后,送交县法律援助中心审查备案。2014年,该县通过乡镇法律援助站受理的法律援助案件127件,约占该县全年受理案件的39%,充分实现了法律“面对面”,援助“零距离”。
  3.扩大受援范围。该县法律援助中心拓展思路,创新举措,将法律援助对象一般以经济困难的群众为主,扩大到农民工、老年人、未成年人、残疾人、妇女等五类弱势群体,让更多的困难群众、弱势群体能够得到法律援助。
  4.取得的成效。自成立以来,该县法律援助中心共办理法律援助案件1800多件,接待群众法律咨询1万人次以上,每年发放律师的办案补贴20多万元;参与处理群体性事件7起,指导乡镇司法所调解矛盾纠纷82起,较好地发挥了职能优势,为维护全县困难群众和特殊案件当事人的合法权益、社会的公平正义,以及促进社会和谐稳定发挥了积极作用,弘扬了法治精神。
  二、当前基层法律援助体系建设存在的问题及原因
  (一)法律援助缺少统一的法律保障
  2003年之前,法律援助制度在国家层面的法律上只有零星的规定,如《刑事诉讼法》中的相关规定,有的省颁布了地方性法规、地方政府规章,如湖南省人大2002年颁布了《湖南省法律援助条例》。2003年国务院颁布行政法规《法律援助条例》,13年过去了,该条例未作修订,也未将法律援助上升为全国人大立法的高度。由于上述原因,法律援助规定得不系统,甚至不相协调,法律援助缺少统一的法律保障。综观世界上法治程度较高的国家和地区,均对法律援助进行了立法,用法律来保障法律援助制度的统一实施,如美国颁布了《法律援助公司法》,我国台湾地区2004年公布了《法律扶助法》。
  (二)现有法律援助制度不够完善
  一是将法律援助完全规定为政府的责任与现实存在着反差。以湖南省为例,湖南省对法律援助律师的补贴标准是刑事案件每件600元、民事案件每件800元,而地方财政尤其是基层财政由于财力有限,又缺少硬性规定。不到1000元的法律援助补贴对于承办律师来说,不仅劳务付出没有回报,而且有时贴本办案。二是基层法律援助机构设置规定不明确。对于法律援助机构的设置,仅国务院《法律援助条例》第五条第一款规定:“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。”该规定本身就不具有强制性,而且又缺少具体的规定,因此基层法律援助机构怎么设置,乡镇法律援助工作站是否属法律援助机构,都没有统一明确的规定。三是法律援助质量监管机制不健全。尽管目前基层建立了援助案件评查机制,但主要侧重于对案件数量、案卷检查、受援人电话调查等方面,这些情况并不一定能真实反映法律援助质量。四是社会力量参与法律援助的机制没有建立。目前基层法律援助经费基本靠省级拨付,承办法律援助案件的人员要靠法律援助机构带有强制性地分派,社会力量缺少引导,几乎没有参与,机制也没有形成。
  (三)基层法律援助覆盖面亟需扩大
  尽管目前基层法律援助范围在《法律援助条例》的规定上有所扩大和创新,将困难群体扩大到弱势群体,但范围仍然比较狭窄,而且面临无法可依的局面,法律援助难以惠及更多的需求群体。
  (四)基层法律援助工作专业人员严重不足
  基层法律援助工作人员由司法行政部门调配,一是人员岗位变动频繁,二是难以配备专业人员,三是基层本身从事法律服务人员较少,由于缺乏激励机制,能够自愿专职从事法律援助的执业人员更是少之又少。基层法律援助工作人员配备不强不齐,队伍建设需待加强。
  三、完善基层法律援助体系建设的建议 (一)完善法律援助制度
  “工欲善其事,必先利其器”,法律援助的利器就是制度建设。尽管2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》,司法部及各省制订了相关的实施意见,对法律援助体系建设提出了大量的富有建设性的要求,对国家立法具有指导意义,但仍未上升到国家法律层面,难以得到法律的保障实施。因此建议尽快推进法律援助立法和相关配套法规的制定和完善,亟需对法律援助的机构设置、人员配备、经费保障、范围和工作程序、社会参与、综合评价及责任追究等加以规范。
  (二)拓宽基层法律援助经费来源渠道,提高援助案件补贴标准
  一是中央、省财政要进一步加大专项经费下拨力度,县、乡两级财政也要将法律援助经费纳入预算,按规定配套相应的经费。二是遵循“政府主导、社会参与”的原则,多方筹措资金,通过成立法律援助基金会、建立法律援助资金募集捐献机制等方式,开展多种形式的社会捐助活动,接受社会团体、企业、商社及个人捐赠和赞助,让全社会关爱法律援助,推动法律援助事业健康发展。三是建立科学合理的办案补贴制度,根据案件的难易程度、办案成本和劳务消耗量,调整援助律师办案补贴标准,使之与非援助案件律师的收费标准基本相适应,提高援助律师工作的积极性。
  (三)加强基层法律援助队伍建设
  一是要针对专职法律援助队伍薄弱、部分工作人员不能适应法律援助工作要求的实际,加强自身建设。一方面,面向社会招录优秀的法律专业人员,特别是具备司法资格的专业人员;另一方面,加大司法系统内部人员交流力度,将基层法律援助机构不能胜任工作的人员调整出去,从系统内现有人员中选调业务精通、工作能力强的人员到法律援助机构工作,逐步建立一支高素质的专职法律援助队伍,承担起法律援助的重担。二是积极引导全社会注册律师参与到法律援助工作中来,壮大专业队伍。三是通过在职培训、脱产学习等方式,加大对乡镇、村、社区法律工作者的培训力度。四是积极招募法律援助志愿者,为法律援助广泛深入地开展提供强有力的人力资源保障。五是积极与政法类高校联系,共建理论联系实际基地,争取专业技术支持。
  (四)建立科学合理的法律援助考核评价机制
  对法律援助的考核评价是保证法律援助服务质量的关键一环,考核评价制度是否科学合理直接影响考核结果是否真实准确,因此必须完善原有考核评价机制,制定更加科学合理的考核评价标准。要实行分类考核,一方面要对法律援助日常工作人员和援助案件承办人员实行分类考核,法律援助日常工作人员要从法律援助的接待、受理、审查、指派以及案件的全程跟踪督办方面量化考核细则,援助案件承办人员主要从援助案件办理质量上进行考核,改变过去重数量轻质量现象;另一方面,根据法律援助范围,对法律援助案件进行分类,根据不同类别案件分别细化考核标准,实行个案评比评分。要将考核评价结果与工资绩效、办案补贴挂钩,促进法律援助服务质量的提高。
  (五)提高法律援助在社会的认知度
  法律援助既是一项专业性很强的工作,更是一项群众性工作。要进一步利用报纸、杂志、电台、网络等新闻媒体,通过法律下乡、法律咨询等途径,加大对法律援助工作的宣传力度,使法律援助工作家喻户晓,让需要法律援助的人知道怎么去寻求法律保护,让社会弱势群体及时得到法律帮助,以使他们“请不起律师,打不起官司”的难题得到解决。要让有能力支持法律援助的社会力量来关心和支持法律援助事业。要使领导干部深刻意识到法律援助工作是依法治国、依法理政不可或缺的重要组成部分,从而把法律援助工作纳入当地党委、政府的重要议事日程。同时,加大督查考核力度,使困难群众的利益落到实处,切实维护社会和谐稳定,推动法制化建设。
  [参考文献]
  [1]<法律援助条例>(国务院令第385号).
  [2]<社会救助暂行办法>(国务院令第649号).
  [3]<中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于完善法律援助制度的意见〉的通知>(中办发〔2015〕37号).
  [4]<司法部关于认真学习宣传贯彻中共中央办公厅国务院办公厅<关于完善法律援助制度的意见>的通知>(司发〔2015〕11号).

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