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历史与逻辑视野下我国村庄精英治理的情境与过程探析

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 我国村民自治制度实施以来,村级治理的民主化水平有了较大提升。但在取得成绩的同时,也要看到仍有相当一部分地区的村级治理是由村庄精英主导的,广大普通村民的参与度很低,在村民自治的形式之下还存在着一定的精英治理现象。那么如何理解当前的村庄精英治理现象形成的内在机理?笔者认为,从历史与逻辑相结合的角度,选取情境和过程两个维度进行解读是一个不错的选择。鉴于情境内涵的丰富性和复杂性,本文只从政治、经济、文化三个宏观层面进行阐述,以期形成我们了解当下村庄精英治理的一个整体性背景;同时,从过程的角度剖析现阶段的村庄精英治理,具体包括对村庄选举、村务决策与管理、村务监督等环节由村庄精英控制而普通村民被排斥在公共权力体系之外这一现象的关注。
  一、情境探察:历史与现实二维因素的交织
  现实中的任何现象总是基于特定的情境才得以发生,因此,对村庄精英治理的探索离不开对其特定情境的考察。莱夫认为,“情境……它意味着在特殊性和普遍性的许多层面上,一个特定的社会实践与活动系统中社会过程的其他方面具有多重的交互联系。”[1]笔者这里引用“情境”这一概念,主要是想表达目前我国村庄精英治理产生的一个抽象的背景,既可以理解为环境,但又不同于一般意义上的现实层面的环境,确切地说是历史与现实二维因素相互交织后产生的一个内涵相对丰富的背景。对此背景的研究,就是要揭示出影响村庄精英治理的宏观变量,这里主要选取政治、经济与文化三个方面进行分析。
  1政治情境:行政性赋权与社会性赋权的融合。对于乡村研究来说,村级治理的权威来源是一个比较重要的问题,因为村级治理过程就是权威的运作过程。笔者认为实践中的村级治理权威有三种来源,一是行政性赋予,二是社会性赋予,三是行政性赋予与社会性赋予并存。当然这是一种笼统的划分方式,因为即使在前两种类型里,往往也是行政性赋权与社会性赋权相混杂的,只不过其中一种居于主导;即使在第三种类型里,往往也存在两种权威对比上的非均衡,只不过任何一方都无法绝对性地排斥另一方。现实与历史有着千丝万缕的联系。笔者进一步认为,传统社会时期我国的村级治理是基于社会性赋权而运作,人民公社时期的村级治理是基于行政性赋权而运作,现阶段即乡政村治时期的村级治理则是在行政性赋权与社会性赋权融合的态势下运作,这也构成了目前村庄精英治理的宏观政治情境。
  在传统乡村社会,乡绅依靠“权力的文化网络”走上了乡村政治的舞台,而国家政权也只能依靠绅士实现对乡村社会的间接管理。[2]在“双轨政治”的格局下,尽管政治国家这种“横暴权力”随时都可以侵入乡村社会,但大多数时候还是乡绅主导着传统的村庄治理,村级治理的权威很大程度上来自社会性赋予。实际上,乡绅阶层首先通过科举制得到功名,利用功名获得公共身份和财富等,然后介入乡村事务,充当村庄社会的“保护型经纪”,从而促成了地方性利益共同体的形成。从来源上看,与现代自治权是一种赋予性权力不同,传统自治体的自治权是一种内生权力,而现代自治体的自治权是一种赋予的权力。我国传统乡村自治中,自治权来源于乡村场域中的地缘或血缘共同体。乡村社会秩序是一种自发秩序,广大村民的家族感更为强烈,而国族意识则相对淡漠。简言之,我国传统社会时期的村级治理是在社会性赋权的基础上运作的。
  人民公社时期,国家在村级治理中居于绝对主导地位,体现全能主义政治的特征。在此情形下,国家权力成为了无所不能的东西,国家的乡村整合也空前彻底。自上而下的行政性权威取代了乡村社会绵延千年传承下来的社会性权威,村级治理呈现出典型的科层控制特征。随着乡绅地主、宗族势力等传统精英被打倒,清一色的“根正苗红”的农村干部走上了工作岗位,他们行使的正是科层权威。此时期,村级治理的权威完全来自行政性赋予。
  改革开放后,进入乡政村治时期,国家行政权力已基本从村庄场域撤出,乡镇政府指导而不是直接领导村委会开展工作。乡政村治体制的确立,为国家权力的行使与农村社会自身权力的行使在法理上划分了一条界线。这一边界为国家权力在农村的上收以及村庄自治权力的萌生和成长提供了制度保障。[3]63但是这并不意味着之后村级治理的权威就来自社会性赋予。在乡镇政府权力撤出村庄的同时,国家在村庄还留下了村党支部。与村党支部拥有的体制性权力不同,作为村庄自治组织的村委会拥有的是一种内生性权力,村委会干部由广大村民直接选举产生。但是这两种权力毕竟都是村庄正式权力,村委会干部同样是村庄体制内精英,所以其拥有的权力具有社会性赋予与行政性赋予的双重特征。村民自治制度提倡发挥村民代表会议、村民会议的积极作用,主张村民群众积极参与村级治理,这样村庄体制外精英和普通村民也有机会参与村政,构成了村级治理权威的社会性来源成分。
  乡政村治时期,乡镇政权对于村级治理的介入、村党支部的核心领导作用、村委会的正式组织特征构成了村级治理的行政性赋权,村委会作为自治组织的内生性权威特征、村庄体制外精英及普通村民对于村政的参与权利构成了村级治理的社会性赋权。这样就从整体上形成了行政性赋权与社会性赋权相融合的村庄政治情境。从哲学意义上看,它是外生秩序与自发秩序,即理性设计之物[4]与“人之行动而非人之设计的结果”[5]基于具体历史情境的融合。[6]但此情境下,在对村级治理权力拥有程度的强弱上,依次为包括村干部与体制外精英的村庄精英群体、乡镇政权、普通村民。 2经济情境:“无形之手”的“在场”。笔者认为,近几十年来我国的农村改革就是要通过经济体制与政治体制的双重改革来发展农村和农业,最终使农民自身得到更好的发展。在农村经济体制改革上,自家庭联产承包责任制实施以来,我国政府所做的很多工作归根结底就是要把市场经济体制在农村建立起来,就是要通过改革,再造市场经济的微观基础,使广大农户成为独立的市场主体。从传统社会时期农村社会的小农经济,到人民公社时期的计划经济再到现阶段的市场经济,村级治理的经济环境在不断发生着变化。
  传统社会时期,我国农村社会的基本经济形态是小农经济。小农经济是一种自给自足的经济形态,以家庭或家族为基本单位,通过男耕女织的简单生产方式,形成特定的生产与生活格局,进而形成封建社会的经济基础。家庭经营模式的小规模特征使农民的角色分化与社会分工都处在一个比较低的水准,农民彼此之间缺乏持久的互动关系,农民在建立正式的集体性组织方面面临的困难与今天相比可以说是天壤之别。[7]小农经济的分散性使得农民几乎与外界隔绝。在乡绅治理的局面下,对于那些试图反抗的农民来说,由于自身力量的薄弱,他们首先需要寻找同盟者,但这在小农经济的社会形态下,由于成本太高,几乎不可能成功。所以农民对于乡绅阶层即使有所不满往往也只能停留在心理层面。[3]30同时,这种自然经济模式使村民形成了封闭保守的价值观念,追求安稳,依附乡绅阶层,服从乡规民约。可以说,乡绅治理模式的形成与小农经济这种基本经济形态是密不可分的。
  建国后,我国实行单一的计划经济体制。在这一经济体制下,人民公社模式的形成经历了从互助组到初级社再到高级社的过程,这也是国家不断提升个体私有的小农经济的集体化程度的过程。互助组是1951年秋到1955年期间农村的主要农业生产合作组织,它由乡政府倡导和推动,农户根据居住条件和生产需要自愿结合。互助组区分为临时互助组和常年互助组,前者根据农户生产的需要临时组织起来,一旦农活干完就自行解散,有所谓“春组织,夏垮台,明年春耕重新来”的说法。初级社以土地的所有权和使用权的分离为基本特征,土地的所有权归各户私有,农户的土地使用权转让给初级社。高级社则实现了土地和主要生产资料的集体所有制。高级社取消了土地分红,统一组织生产与交换,实行按劳分配。[8]至此,农民对集体的高度依附性已经形成。在公社体制下,由于没有生产资料,政策也不允许,农民无法进行个体养殖与种植,个体经济在此没有生存的土壤。在这种经济形态下,一方面村庄经济精英无法产生,另一方面农民的积极性、自主性受到很大抑制。
  党的十一届三中全会以后,在“改革、开放、搞活”的政策引领下,我国实行以市场为导向的经济体制改革,以建立社会主义市场经济体制为目标。社会主义市场经济体制要求政府机制这一“有形之手”与市场机制这一“无形之手”有效地结合。经济体制改革在村庄场域产生了很大的影响,市场机制这一“无形之手”的“在场”为农村社会带来了空前的活力。市场体制的实施为村民追求“经济利益”这一“最上手的”现实存在提供了机遇。一批种植养殖大户、私营企业主等村庄经济精英迅速成长起来,经济地位提升的同时,他们的积极性与创造性得到了一定的提高,民主意识与权利意识增强,开始逐步地参与村级治理,从而打破了村干部独掌村治权力的局面,经济利益成为影响村庄公共生活的一个重要变量。另外,农村市场经济的发展对于村民的传统价值观念也有一定的冲击,体现为村民更注重自身利益,而对其他事务则不甚关心。市场机制这一“无形之手” 介入村庄场域,对于乡政村治时期村庄经济形态的形成起着重要的作用,形塑了村庄体制外精英积极参与公共事务处理或影响公共生活的新格局。
  3文化情境:地方性知识的消解与潜存。上个世纪60年代在人类学面临空前危机的背景下,美国人类学家克利福德·吉尔兹提出了“地方性知识”这一概念。在广义的层面上,地方性知识是一定地域的居民在长期生产和生活实践中所创造和积淀的物质文化与精神文化,反映了当地的经济水准、文化修养、价值观念、社会风俗、宗教信仰等各个方面。在狭义的层面上,地方性知识专指地方的精神文化。[9]农村社会同样存在着地方性知识。农村社会的地方性知识在狭义层次上可以理解为村民在特定的村庄场域中世代相传沿袭下来的各种行为方式和价值观,是一种积淀于村庄社会的文化。传统乡土文化赋予了村民一些基本特征,比如生存理性、伦理本位、信任互助等,体现为村民以维持生存为第一需要,受血缘与地缘因素影响程度较高,为各种伦理规范所约束,个体缺乏自主性意识。同时,力量微弱的个体对村庄共同体却有一定的内心认同感,村民之间能够信任互助,形成一个礼治社会。
  改革开放以来,农村社会的封闭性被打破,现代性因素以不可抗拒之势嵌入村庄公共空间。在市场大潮的冲击下,在城乡一体化进程加快的背景下,农村社会的地方性知识也日益消解。在商品生产与消费主义的猛烈冲击下,乡村社会原有的社会关联逐渐瓦解,外界嵌入的制度对村社结构进行了形塑,使之发生了一定程度的嬗变,村落的行政化格局使得村庄不再是以往的熟人社会,而逐渐演变为半熟人社会。[10]村民对于村落共同体的内心认同感日趋下降,“乡村巨变图景正记录着现代性进入传统村庄所必然引起的结构性阵痛”。[10]虽然农村社会的封闭性被打破,乡土文化呈现出开放性的趋势,村民的自主性意识比以前有很大提升,而且国家的相关制度也鼓励广大村民积极参与村级治理以实现自身权利,但是相当数量的村庄村民却依然处于分散的个体状态。传统社会时期,村民出于对村落共同体的内心认同,能够安于现状、追求平稳、信任互助,现阶段这种认同感已日趋淡漠,村民除了个人利益之外对其他事务则不甚关心,村民之间也难以形成集体行动,农村社会已逐渐演变为一个经济理性、利益本位的场域。总之,市场经济、消费主义等现代性因素对地方性知识的冲击使村民的信任互助感、对村落共同体的认同感下降,导致村民之间的合作能力下降。
  村庄的地方性知识并不是完全地消隐。作为与地方性知识相对应的一个概念,普同性知识要想实现对地方性知识的彻底整合也是非常困难的,需要一个相当漫长的时间。在普同性知识的“挤压”下,农村社会的地方性知识不会一下子沉寂,而是潜存于村民心中,对其行为仍然起着一定的约束作用,比如对于权威人物的依附性。现阶段,传统社会时期遗留下来的对于权威人物的依附心理一时也还难以祛除。传统礼治社会的种种特征也还潜移默化地存在,当前的法律制度等正式规则要想彻底地移入和扎根村庄社会还需要一个过程,村庄的公共生活很多时候受自身特定的社会资本与非正式规则的影响。

 二、过程检视:与村民自治应然状态的对比
  村庄精英治理的存在直接形成了精英治理型的村级治理模式,所以精英治理的过程展现也就是一种村级治理模式的过程展现。从权力的视角观之,村级治理的过程实质上就是村庄公共权力的运行过程。这就涉及村庄公共权力的授予、行使及监督问题。而这些与村庄选举、村庄公共事务的决策与管理、村庄公共事务的监督是相对应的。“根据国家对现行乡村治理体制的安排,在村一级实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治。”[11]由此,对以村民自治制度为重要依据的村级治理的过程分析可以从村庄选举、决策等环节来进行。罗伯特·达尔在分析“政治人”概念时,曾对无政治阶层、政治阶层、有权者、谋权者等范畴进行了区分,以理解其在政治生活中的角色扮演问题。[12]村庄精英治理即体现为在选举、决策等诸环节中村庄精英扮演有权者的角色,而广大普通村民在一定程度上成为“无政治阶层”。具体体现为村庄选举中存在着精英控制与精英动员、村庄公共事务的决策与管理由村庄精英掌控、村务监督机制缺失。村民自治制度的实施旨在让广大村民实现民主选举、民主决策、民主管理与民主监督,而村庄精英治理与村民自治的应然状态形成了鲜明的对比。
  1控制与动员:公开选举中的潜在尴尬。村庄选举是村级治理的一个重要环节,也是首先环节,因为这涉及村级公共权力拥有者的产生问题。村庄选举包括村党支部选举与村委会选举。根据《中国共产党章程》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《村组法》的规定,村党支部和村委会是农村最主要的公共领导机构,三年一届,一般情况下须经村庄符合法定数量的党员和村民依法选举产生。尽管村民自治制度中关于村庄选举的相关规定具体指的是村民委员会的选举,但在我国的村庄治理实践中,村党支部选举同样不可忽略,目前多数村庄鼓励村党支部与村委会成员交叉任职的现象,而且村党支部换届选举一般先于村委会换届选举举行,所以党支部选举对于之后的村委会选举影响极大。选举权是宪法和有关法律规定的我国公民的一项神圣的政治权利。目前我国无论是村党支部选举还是村委会选举,都取得了很大的成绩,村民能够广泛地参与到村庄选举中来。但在公开选举的背后,广大村民的民主权利是否得到了真正的实现?笔者认为只是得到了部分程度的实现,因为在村庄选举中,村庄精英起着极大的作用,村庄精英通过控制或动员左右着村庄选举的最后结果,从而形成了公开选举背后的“潜在尴尬”。村庄精英的控制主要包括两个方面,一是村庄党支部书记或者党支部成员群体对于村庄党支部选举的控制,二是村庄选举委员会对于村委会选举的控制。
  虽然国家相关法律规定,村庄党支部成员一般要由村庄全体党员选举产生,但这里有一个重要的问题就是对相当一部分数量的村庄来说,在村党支部成员候选人的确定上,村庄全体党员往往并没有多大的话语权。相比较而言,原村庄两委成员以及乡镇党委则基本主导了村党支部候选人的确定。尽管随后的党支部成员选举实行差额选举,但淘汰的名额十分有限,村庄全体党员的选择空间实际上不大。
  村委会选举中的精英控制是指村党支部书记利用担任村民选举委员会主任的优势控制村委会选举。村委会组织法规定:“村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。村民选举委员会的成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”[13]村民选举委员会是选举期间主持选举的主要领导机构。按照村民委员会组织法规定,村民选举委员会职能包括:制订选举实施方案和投票方式,培训选举工作人员;动员选民积极参选;审查选民资格,公布选民名单,负责村民对选民名单提出异议的解释和处理;审查候选人资格,确定正式候选人名单;负责选举大会的准备工作;主持召开选举大会,主持投票站的投票工作,认定疑难选票,组织公开计票,确认选举是否有效,当场公布选举结果;总结、上报选举工作情况,做好归档工作等。由此可以看出,村民选举委员会在村委会选举中具有一定的权力。村民委员会选举法规定村民选举委员会由村民选举产生,不得组织指派。但是在实践中,相当一部分地区由村庄党支部书记直接担任村民选举委员会的主任。很多乡镇政权也这样要求,以便于选举工作的顺利进行。作为选委会主任的村党支部书记往往或明或暗地对村委会选举施加影响,以实现让“意中人”当选的目的。比如对于正式候选人名单的确定,党支部书记作为选举委员会主任就有一定的话语权。在竞选阶段,村党支部书记如果利用自己的威望,凭借贯彻乡镇党委意思的名义在广大村民中进行动员,则会对选举结果产生重要影响。甚至在选举结束后,仍然有可能更改选举结果。这种情况的发生有几种可能,或者是乡镇政权对选举结果不满意,通过村党支部书记更改选举结果;或者是村党支部书记对选举结果不满意,在乡镇政权默认甚至是纵容的情况下,以选举小组组长的身份更改选举结果。
  村庄选举中的精英动员包括两种情况,一是作为候选人的村庄精英为了让自己顺利当选而对其他村民进行的动员;二是作为非候选人的村庄精英为了让特定的村民当选而对其他村民进行的动员。尤其村庄存在一个类型分化明显的精英群体,体制外精英竞选村干部的积极性较高,无论是竞选村庄党支部委员还是竞选村委会成员都存在一定竞争,这时精英动员的现象较为普遍。纯粹依靠竞选者个人的动员活动,想在具有“半熟人社会”特征的行政村内赢得多数选票非常困难,竞选者必须充分发动村内其他人员帮助其竞选。一方面,出于个体微弱的一票无法改变选举结果和认为选举不过是走过场的心态,普通村民并不能积极行使自身的选择权利。另一方面,正如布坎南所说,在一种集体决策中,个人选择基本上处于一种不负责的状态。[14]由于选举结果的公共性,即结果由全体村民而非个体承担,加之普通村民的公共意识不高,不能充分认识到村级选举的重要性,往往在村庄精英的动员下消极投票。
  总之,在精英治理色彩浓厚的村庄,也许村庄选举中村民的投票率很高,但并不一定证明广大普通村民政治参与的热情高,实际上往往是权势精英较强的动员能力在其中起着作用。
  2精英代理:决策与管理中的角色替换。对村级事务进行民主决策是村民自治的重要内容之一。村级民主决策,是指村党组织和村民委员会,按照党的政策和国家法律法规,将涉及村民利益的重大事情和村民共同关心的问题,提交村民会议或村民代表会议讨论,按多数村民的意见作出决定的行为和过程。[15]村组法明确规定,涉及广大村民切身利益的诸多事项,必须经过村民会议讨论决定方可办理。要实现村级事务的民主决策,村民会议、村民代表会议或村民议事会议起到重要作用。但现实情况并不理想。在实践中,在很多村庄,村民大会极少召开,村民代表会议召开的次数也不多。事实上,在诸多村庄,村级公共事务的决策往往既不由村民会议或者村民代表会议做出,也不由村委会做出,而是由村两委联席会做出。当前我国农村普遍存在着村党支部委员会与村民委员会“分工不分家”的现象。这样一来,两个性质不同的村级组织形成一体化运作,农村重要事务的决策权往往由村两委联席会议所掌,很多时候进一步由村党支部委员会所掌握,这样村党支部书记的权力就更为集中。
出处:理论导刊作者:黄博[版权归原杂志和作者所有,手机论文网摘录自网络,仅供学习参考] 转载请注明来源。原文地址:http://m.lw54.com/html/tongjixue/20160926/6368701.html