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国内外行政强制制度和《行政强制法》的立法宗旨

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  【题目】工商机关行政强制实施问题研究
  【第一章】行政强制法对工商机关行政执法的影响探究
  【第二章】工商机关行政强制实施现状和存在问题
  【第三章】国内外行政强制制度和《行政强制法》的立法宗旨
  【第四章】 《行政强制法》对工商机关行政执法的影响
  【第五章】工商机关改进行政强制工作的探讨
  【结论/参考文献】工商机关行政强制执法优化分析结论与参考文献

  第 3 章 国内外行政强制法律制度的发展和《行政强制法》的立法宗旨

  3.1 我国现行"行政强制法律制度"的演变

  强制权作为国家政权的一个组成。如果没有这一权力国家也就不能正常维持统治秩序,更谈不上达成政治清明、经济进步和社会发展的最终目标。行政强制的出发点是为了更好维护国家社会秩序,或者为了推进公民(法人或组织)履行其法律义务,由此不得不通过强制手段推行行政执法,可见,"行政强制"属于国家强制权的一个重要组成部分。

  在中国长期的封建社会当中,高度集中的中央集权制度将立法权和司法权统一,国家机器支持强大的行政权来巩固统治。而在社会主义中国 1949 年成立之后,尤其是上世纪 80 年代初中国实施改革开放之后,我国在市场经济发展道路上不断完善社会主义法律制度,由此,行政权管辖范围、领域不断发展变化,行政指挥权以及行政命令权(行政权范围之下)在日趋规范的法律法规体系约束之下逐步被取消,在这个背景下,"依法行政"被提上了日程并成为行政执法的主要信念和实施准则。

  作为一项中国法律制度,《行政诉讼法》颁布实施之前国家层面并没有针对行政强制的可诉性设置措施以及执法方面的约束,尤其是缺失法律救济这一方面的政策法规,由此导致如果出现行政强制权带来的侵权行为从而产生行政机关和人民群众之间的分歧,而群众只能谋求于信访渠道争取获得解决。

  我国于 1989 年颁布实施《行政诉讼法》,对于人民法院受理相关行政诉讼情况规定如下:"不服行政机关采取的行政强制措施如限制公民人身自由或者开展财产相关的查封、冻结、扣押等",或者是"认为行政机关的行政强制已经侵犯到其他人的相关人身权、财产权".

  1999 年,我国立法机关通过并颁布《行政复议法》,其中规定以下行为可以申请复议,即"不服行政机关对于其做出的行政强制措施如人身自由限制,或者是扣押、查封、冻结财产等",以及"认为行政机关的行政强制行为已经侵犯到公民合法权益的",可以通过向人民法院起诉,申请对行政机关的行政强制进行行政复议。

  由此,这两部法律的相关规定,把行政机关的行政强制行为通过法律途径纳入到行政诉讼以及复议这一领域之内从而提供行政行为实施对象予以合理有效的法律救济通道。

  1994 年,我国立法机关又通过并颁布了《国家赔偿法》,其中规定受害人有权因为行政机关的相关行为依法得到赔偿,如:①"违法限制人身自由或者违法拘留等违法行政强制措施"的行为;②"行政机关违法采取查封、扣押以及冻结公民财产相关行政强制举措"的行为。由此,《国家赔偿法》出台之后,我国行政强制法律体系基本得以成立。

  截止 2005 年 6 月,中国的法律(48 部)、法规(72 部)当中提及并对行政强制进行了规定,由此搭建起行政强制法律体系并明确了基本实施准则以及相关法律救济规定。由此,学术界做过统计(中国法律法规体系当中针对行政强制措施的有效类别),260 余种强制措施可以分为两大类和七小类。

  ⑴两大类分别是:①限制公民人身自由方面的行政强制;⑵对公民、组织和法人相关财产方面的行政强制。

  ⑵七小类分别是:①对人身自由的限制;②基于公民、组织、法人等拥有的设施、财务或者场所开展查封;③对财物的扣押;④对存款的冻结;⑤涉及以检查、监管或者调查之名进入到公民生产经营场所以及住宅等;⑥在可能危害公共安全如自然灾难或者传染病爆发等紧急状况下所采取的一些针对性紧急措施;⑦开展技术性监控或者是金融监管等举措。

  此外,在行政部门以及地方政府规章制度,还有地方性法规等散布于地方层面的政策规定当中也设置有大量的行政强制举措。而且,往往越低层级的行政机关、政府部门当中设置的"行政强制"越多。总而言之,我国出台《行政强制法》之前,法律法规层面基于行政强制的设置,其种类、名目可谓纷呈迭出,对民众生活造成较大的困扰,确实处于亟需进行调整、规范。

  3.2 国外行政强制制度概述

  行政强制权是国家公权力的突出形式,与私权利是相对的,实现行政强制的法治化已经成为全球法制的关键问题。实际上,国外的法制变迁历史中,行政强制法的法治化占有极高的地位,因而成为法律建设的重点项目。

  大陆法对于实现行政强制的法治化方面做出了突出的贡献,主要表现在采纳统分相联系的立法形式。例如,19 世纪初的德国致力于行政强制法治化的道路中采纳颁布法令的形式。其颁布的法律中存在这样的法令,那就是政府的执行权限需要依据民事诉讼法强制性要求进行,这就足以说明那个时期的法律在两者上的结合。第二次世界大战前夕,虽然对于行政强制的法令已经比较普及,但是联邦的法律中对于行政强制的规定还是极其稀缺的。这种状况一直延续到德国的行政强制法出台。紧接着在 20 世纪 60 年代初德国又对行政强制法不断完善,所以一些相关的辅助法律不断被颁布。甚至广泛到保险层面、国别层面等,这些法律的不断出台,是德国的行政强制法最终得以完善,其行政强制法的制度正式确立。

  截止到 1970 年以后德国联邦的行政强制法由不完善走向完善,紧接着德国的法治国家的构想才得以实现。而日本致力于构建行政强制法制化可以追溯到 20 世纪初颁布的《行政强制法》,尽管该法律在行政强制执行方面非常有成效,甚至成为行政强制法的奠基,但是由于该法律的基础是普鲁士法治,所以在人权的维护上大打折扣,与国家信奉的人权与法制原则存在极大偏差,所以截止到 20 世纪 40 年代后期该法律被《行政代执行法》替代,结束了其行政统治的历史生涯。作为保守的行政强制代执行法,该法具有普遍性,因此其他的行政强制执行总是受制于特殊法的要求的。诸如《性病预防法》、《保障学校设施的政令》、《道路安全法》和《食品安全法》等都不同程度的体现了直接强制法和间接强制法。

  英美法系不同于大陆法系的主要差别在于,英美法系中不存在专项行政强制法律制度,这是因在行政强制部分被划分到司法环节中,所以对于行政机构来讲,他们的权限很狭窄,主要采纳间接强制方式,所以在英美法的体例上就表现为行政围绕着司法旋转的模式,司法作为整体的核心。但是两种法系的相同之处在于,同样关注行政强制的法治化,因而,在司法管理上不断采取新举措规范行政体制,强化行政机关自身的司法审查,使行政强制执行水准不断提升,这一举措指导上个世纪末才表现出成效,实现行政强制法治化。美国当时的联邦法中不存在行政强制执法部门,即使在法律中也没有相关表述,行政执行被不同的部门分权管理。但是美国的州政府的法律规定中存在行政执行,对联邦的强制执行起到弥补不足的作用。

  在行政执行程序上,美国表现在两个层面上,首先,司法机关按照程序进行,程序涉及民事和刑事两个环节。其次,程序作为一种例外存在,仍然不能脱离法院独立存在。

  刑事责任体现在英国的法律中,主要涵盖国家的公权力上,但是这种权力的行使都是司法机关的权限,所以英国在行政强制执行上存在缺失。但是英国的即时性法律的行使非常完善,例如其单行法中对于扣押、检查等措施实施的非常完善。通过上述能够发现英国的行政强制执行并不是独立的而是依附于司法体制存在的,而即时性策略却是行政法治的突出表现。总的来讲,尽管,英美法系国家一直对司法权限表现的非常认可,行政权方面还是非常谨慎的,不管怎样行政强制执行的法治化也是其建设法治国家的关键。

  3.3 《行政强制法》的立法宗旨

  制定并落实《行政强制法》,基于两个层面的需要而考虑:①规范化管理行政机关执法的需要;②健全完善社会主义法律体系的需要。由此,1989 年,《行政诉讼法》公布之后,全国人大立法委员会就把《行政强制法》提上了立法日程。

  《行政强制法》,这是一部对于我国不同层级行政机关在开展行政执法时针对其"行政强制"行为进行管理规范的十分重要的法律,对于约束、限制并规范行政机关以及行政执法行为具有十分重要意义。其中,它所确立的理念、制度以及原则都是对当前我们国家存在的行政强制实践的一种重大调整,由此可以更好改进政府方面的立法行为,并规范其行政执法,从而为下一步建立服务型政府由此创新行政管理相关的理念和方式、提升执法水准等,都会产生十分重大而又长远的影响,由此必然积极推动我国推进"依法治国"并且促进"法治政府"建设。

  3.3.1 "以人为本"的行政强制实施原则

  众所周知,行政强制是一种具备强制效果并将对公民人身、财产等相关权益产生不利后果的行政举措,所以必须受到法律的严格控制和管理。而《行政强制法》的制定实施,第一次明确了开展行政强制所应该严格遵循并对行政强制的立法以及实践进行有效指导的基本原则分别为:①合法,也就是需要遵照法律规定的权限及范围,以及相应的条件和程序,制定与实施行政强制;②合理,开展行政管理所制定以及实施的行政强制对于其目标管理必须是适当而非超限度的,如果使用非行政强制手段即可达成目的则不能选取强制举措;③强制需要和教育相结合,即开展对当事人的行政强制之前,需要结合于法治教育由此引导督促其自觉履行法定义务从而选择不采取行政强制;④不谋利,即无论是机关或者行政工作人员,都不可以为了给自己或单位谋私利而采取行政强制行为;⑤救济,即行政强制对象(当事人)依法享有救济权利,可以根据情况进行申请行政复议、申辩以及提请行政诉讼甚至是要求国家赔偿。

  上述的《行政强制法》相关原则这是这一法律的精髓所在,其中蕴含其立法宗旨以及法治中国前提下的价值取向,由此鲜明表现了我们的党和政府"以人为本"的基本理念,以及"执法为民"的治国思想,从而凸显当前我国法律制度当中日趋强烈的人文关怀理念,反映了党和政府对人民群众基本权益的尊重,是我国宪法基于"尊重和保障公民权利"这一原则具体落实在行政执法领域的表现。

  3.3.2 提升立法质量规范行政强制的设定和实施

  所谓行政强制设定,指的是"谁"依法享有设定行政强制的权力,并且能够设定哪一种类的行政强制,换而言之,这指的是行政强制的"立法权限".颁布《行政强制法》

  之前,中国法律数十部、行政法规上百部、地方性法律规章(此外还有规范性文件)以千计,都在设定行政强制,由此造成了行政强制在"立法权限"方面的混乱无章现象,设定既没门槛限制同时还有很大随意性,因此这种情形直接导致地方上一再出现"行政强制"违犯公民合法权益事件。

  基于我国当前立法实践方面存在的这些问题以及《宪法》和《立法法》等所明确的原则规定,《行政强制法》第一次在我国明确了行政强制"立法权限"问题,即设定规则,从而全面开展对行政强制设定的严格规范化管理,由此自上而下确定层级分明而且科学有效的统一行政强制设定原则(或者说"立法权限")。可以说法定原则是依法行政理念中的核心原则。

  由此,带来了两个层面的先进意义:①行政强制的设定,基于《行政强制法》要求,其设定只能由立法机关进行,法律范围并未规定有行政强制举措设定的,行政法规以及地方性法规,都不得违法设定。而缺乏法律依据的地方性行政法规,只能基于既定职权领域内,设定职责范围内的行政强制举措而不能任意扩大化设定。②行政强制相关的立法工作由《行政强制法》给予了规范化管理,基于设定原则以及相关的设定程序,《行政强制法》都提出了十分明确性要求。《行政强制法》规定:"拟设定行政强制的相关单位,需要采取论证会、听证会等形式听取来自社会的意见,并向行政强制的制定机关明确说明设定'行政强制'举措的必要性以及随之而来的影响,同时说明论证会或者听证会听取的意见或者采纳的结果。"此外还有更多的规定,从而对行政强制的设定进行了规范严格的管理。

  3.3.3 赋予行政机关依法履行职责的必要权力

  效率是行政的生命。"行政强制的理论是同行政权的性质和特征相联系的。行政机关在管理和组织社会事务的时候经常不得不用行政强制来实现行政目的。"我国制定《行政强制法》,其中一个立法宗旨十分明确,那就是对行政机关的依法履责进行有效保障,赋予行政机关合理有效的权力由此及时制止各种社会违法行为从而达成维护社会稳定和公共利益的目的。如今,中国处于"三期叠加"的经济缓增时期,政治体制和经济体制都需要全面转轨,而我国人民经济意识明显上升,可法治意识却没有伴随社会进步和经济发展得到规范性成长,所以就社会整体来看,违法行为不断,行政管理可谓困难重重。所以,《行政强制法》赋予行政机关及执法人员以一定的权力由此保障其职责顺利履行,体现在如下层面:

  ⑴明确行政法规不超出《行政强制法》等相关法律授予的职责范围的情况下保留了行政机关在不违法情况下可以实施的行政强制举措并进行具体执行。

  ⑵基于我国现状以及行政管理需要两个层面,对行政机关给予授权对于一些既定情况可以自主实施各种行政强制举措,其中包括有强制拆除违法设施、违法建筑等等,依法对逾期不履行给付义务的违约方处以滞纳金或者罚款处理,对已经依法扣押、查封的财物,开展拍卖、抵押或者罚款等依法行政强制行为等等。

  ⑶《行政强制法》在制定中充分考虑到行政管理对于工作效率的一些特殊需求由此对于实施行政强制的相关程序也进行了相对特别的安排以及设计,例如,第 19 条特别规定的可以即时当场实施"行政强制"举措的相关程序以及第 37 条明确的基于催告期内的"立即"强制执行相关等等,这些规定实现了行政强制的规范化和法制化,有助于实现公共利益与公民、法人利益之间的平衡保护。

  3.3.4 基于程序约束实施文明行政

  我国出台《行政强制法》之前在行政强制具体落实当中存在一些突出问题例如主体不规范、不公开透明、不依法行政强制等等,基于立法现状我们看到当前中国大多数法律法规制定行政强制相对简单,往往只对适用条件、强制手段、施行机关进行规定,而缺乏行政强制同时涉及到的形式、步骤、顺序以及时限等等,由此行政强制成为立法方面的十分薄弱环节,而行政强制作为一种政府行政具体举措,需要通过规范化程序实施行为管理。

  《行政强制法》全面而系统规定了基于行政强制相关的举措以及具体执行过程中的规范化实施程序。其中:①既规定了基于行政强制相关的措施和执行方面的一般性程序,又专门规定了基于一些行政强制的具体举措如查封、冻结等措施方面的规定以及代履行、划拨等执行程序方面的规定;②既限定了实施行政强制的主体,又具体要求了开展行政强制的形式、顺序、时限等;③既对行政机关开展行政强制相关的执行程序进行了明确规定,又对由行政机关申请基于法院介入协助开展强制执行的具体程序进行明确规定;④既规定了行政机关具体落实行政强制时的既定程序以及行政机关明确的职权义务,又给予行政强制对象相关的法律救济渠道等等。由此,《行政强制法》把行政机关的行政强制行为纳入了法律监管之下,其中许多程序(规定)在我国行政立法方面具备开创性意义并有效填补了相关空白,从而,我们可以视《行政强制法》为行政机关开展行政执法时的程序法,具备实施性意义。

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