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发达国家社会性监管体系建设的发展历程与共同经验

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  一、发达国家市场监管的实践发展、主要目标和实现路径

  (一)市场监管在实践中的形成与发展

  发达国家的监管实践大多开始于20世纪二、三十年代,监管理论脱离微观经济学和产业组织理论范畴而自成体系始于20世纪70年代。现代监管理论一般将监管分成经济性监管和社会性监管。经济性监管是指在自然垄断(有线通信、电力、铁路运输、自来水和管道燃气供应等)和存在信息不对称(金融业等)的领域,为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用,政府机关利用法律权限,通过许可和认可等手段,对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以监管。社会性监管又称“健康、安全和环境监管”,指除了经济性监管理由之外的、围绕如何达到健康、安全、环保社会目标的跨行业、全范围监管(见表1)。从发达国家市场监管的发展历程看,首先是从经济性监管特别是反垄断与反不正当竞争领域开始的,后经过“放松监管”运动,在缩小经济性监管范围的同时,逐步扩大社会性监管的工作领域,不断提升监管的力度和科学性。

  

  发达国家市场监管的实践始于反垄断与反不正当竞争领域,逐步形成了以法律制度为核心的较为成熟的市场监管体系。之后,为有效解决市场失灵、外部性、信息不对称等问题,发达国家将经济性监管的覆盖范围延伸到自然垄断领域以外的许多竞争性行业,相关规定和程序也日趋复杂。社会性监管虽开始较早,但当时受重视程度不高,直到发达国家在实践中发现过度的经济性监管存在一系列问题,开始逐步放松规制时,社会性监管才在同时加强,并取得较快发展。目前,发达国家的监管改革仍在继续,但已经基本形成了较为完善成熟的市场监管体系。

  (二)市场监管的主要目标

  1.市场监管最初的目标是解决市场失灵问题

  美国著名智库布鲁金斯研究所和企业研究所联合成立的监管研究中心指出,如果没有显著的市场失灵,那么政府就不应该干预;如果市场失灵严重,且有充分的理由相信监管能够改进效果,那么政府就应该干预。监管理论认为,市场监管的目标是通过平衡买卖双方利益关系,解决由垄断和不正当竞争引起的市场失灵,以提高全社会总福利。在实践过程中,要利用有限的监管手段,权衡效率、公平和可持续性三重目标。三者同时达到最优是不可能的,监管实践中应考虑的是如何实现三者间的最合理配置,尽可能取得理想的综合效率。关键是合理把握各方面的限度,任何一个方面超过了限度,就会激化矛盾,发生冲突;在合理限度之内,其他方面就可以接受,冲突也不会激化。如何把握这个限度,是制定具体监管政策的难点。

  2.随着相关理论和实践的不断发展,市场监管的目标也上升到国家能力层面

  20世纪80年代中期,以埃文斯等学者的《把国家找回来》为标志,国家主义理论范式兴起,探讨国家自主性、国家能力、国家建设等一系列问题,他认为国家自主性是指国家独立于社会自我决策的程度,国家能力是指国家通过社会执行其政策的能力,两个概念考察的分别是国家统治力和执行力。英国学者迈克·曼则进一步将国家能力定义为国家与市民社会的事实渗透,即与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价,在其统治的领域内有效贯彻正确决策的能力。在此基础上,无论是西方成熟的市场经济国家,还是亚洲工业化的赶超型国家,将市场监管的主要目标都设定为实现以“良好的治理(善治)(GoodGovernance)”为标志的国家治理能力现代化,主要特征包括法治规范、公平公正、有效且高效、可问责、公开透明、参与和回应等(见图1)。

  

  (三)市场监管的实现路径

  虽然以欧美国家为代表的西方成熟市场经济国家和以日韩为代表的东亚赶超型国家在市场监管目标方向保持一致,但由于价值理念和制度体系的差别,使得其完善市场监管制度体系的重点任务和实现路径不尽相同(见表2)。

  1.西方成熟市场经济国家的实现路径是把国家和政府“找回来”

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