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创新社会治理体制的必要性与对策

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  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,要深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。在社会体制改革方面,提出要创新社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序。创新社会治理体制,是为了进一步调整政府与社会的关系,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平。

  一、从“管理”到“治理”体现党执政理念的根本性转变

  “治理”(Governance)原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”一词交叉使用,并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。自从20世纪90年代以来,西方政治社会学家和经济学家赋予Governance以新的含义。

  他们认为,与统治不同,治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府。例如企业管理和治理,无须依靠国家的强制力来实现,再如社会治理也是如此。罗茨(R.Rhodes)详细列举了治理的不同定义,认为:作为新公共管理的治理,它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务;作为善治的治理,它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系;作为社会控制体系的治理,它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动;作为公司管理的治理,它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制;作为自组织网络的治理,它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络;作为国家管理活动的治理,它指的是国家削减公共开支,提高效率,以最小的治理成本取得最大的社会公共效益。

  全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,对治理作出了如下界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。由此可见,治理是国家与社会、政府与非政府、公共机构与私人机构合作运用正式制度和非正式制度对社会成员提供公共服务,对公共事务进行管理,协调不同利益群体的关系化解矛盾的过程。

  改革开放后,中国的社会管理经历了一个从传统的社会管理到现代的社会治理的演变过程。

  1992年党的十四大,确立了社会主义市场经济作为我们的改革目标和方向,1993年党的十四届三中全会提出政府部门要强化社会管理职能,不能像从前计划体制中那样大包大揽。2002年,党的十六大明确确定政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。到2004年时,中央已经正式提出社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这里已经突出了社会管理主体的多样化,体现了社会治理的思想。党的十八大提出的社会管理体制是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”,法治保障的强调,体现了社会管理不仅仅是行政性的管理,还要以法治作为基础性的保障,它拓展了社会管理的方式和手段。随着市场经济改革力度的加大,十八届三中全会鲜明地提出了市场在资源配置中的决定性作用,在社会体制改革上也要加大力度,党中央正式提出了“创新社会治理体制”,这种变化体现了党的执政理念的根本性变化。它意味着我们不仅要向市场放权,也要向社会放权;不仅要解放生产力,也要增强社会发展活力。

  从主体上来看,“治理”跟传统的“管理”不同。传统的管理主要是政府和国家对社会公共事务进行管理,带有强制性,而治理除了国家和政府之外还强调社会力量,比如社会组织、公民参与。社会治理,既要发挥政府服务管理社会的作用,也要发挥社会组织、社区自治和公民参与的作用。

  从方式上来看,传统的管理强调的是行政性,而社会治理除了强调行政,还强调法制建设、思想道德建设、制度建设、社区自治管理。从方向上看,传统的管理只是单向式的、从上至下的管理,而社会治理强调的是双向的互动,政府制定公共政策时,要与不同的社会群体进行沟通、协商,是双向的互动模式。从内容上看,社会治理是政府和社会组织共同为社会成员提供公共服务,管理国家和社会公共事务,还包括协调社会关系、化解社会矛盾、实现社会的安定有序。从目标上来看,社会治理既要维护社会稳定,也要增强社会发展活力。

  二、创新社会治理体制的必要性

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