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论行政职能的分类方式及运作职能和行政基本职能

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  早在一百多年前,马克思在《资本论》中分析行政管理的两重性时,就直接把行政职能称为管理劳动,提出了“监督劳动”和“指挥劳动”的概念。认识和理解行政职能是管理劳动的具体实现形式,具有重要的理论和实践意义。从理论上说,它有助于人们认识行政职能的劳动性质,加深对其在行政管理中的重要地位的理解。从实践上说,它有助于把行政管理劳动具体化,从而用各项行政职能作用于行政管理客体的效果来衡量行政管理劳动的数量和质量。

  在行政管理活动中,行政白标的制定和实现过程,实际就是行政管理运用一定的职能对行政管理客体施加影响和进行控制的过程,所以行政职能是行政目标的实现手段。在实际的行政管理活动中,各项行政职能的发挥,分别对行政目标起着不同的作用。例如,决策和计划主要是行政目标的制定和部署手段,指挥、协调、激励等主要是行政目标的实施手段,而监督、控制和评价等则主要是实现行政目标的保证手段。总之,行政职能与行政目标的关系是手段与目的的关系。目的离开了手段就无法实现;而手段离开了目的,也就失去了使用的意义。

  行政管理规律既不是指行政管理主体本身的运行规律、也不是指行政管理客体的运行规律,而是指行政管理主体为了达到一定的目的,对行政管理客体施加影响和进行控制的规律。以行政管理过程的循环规律为例,任何行政管理活动都要经过计划、实施、检查、处理等几个基本阶段。而这几个依次进行的基本阶段,实际上就是行政管理各项职能在特定的时间和空间按一定的程序不断发挥作用的过程。如果违背了这一特定程序,就违背了行政管理过程的循环规律,就会在实际上造成管理的混乱。在各种管理活动中,不仅各项行政职能的行使顺序有其规律性,而且每项职能的行使也有其自身的规律性。这种规律性往往体现于行使每项职能的特定原则、程序和步骤中。

  1 行政职能的分类方式

  考察行政职能类别的目的,在于把握行政管理系统与外界环境的相互作用。以及内部各组成都分和各因素的相互关系,从而使行政管理功能得到充分的发挥,促使管理高效化。行政职能肋类别,可以从不同的角度进行多种划分。

  1.1 从所属国家的阶级本质划分。从所属国家的阶级本质看,可以划分为剥削阶级历史类型国家的行政职能和社会主义国家的行政职能两大类。前者还可以进一步划分为奴隶制国家的行政职能、封建制国家的行政职能,资本主义国家的行政职能。甚至还可以作更多的划分,如自由资本主义时期的行政职能,国家垄断资本主义时期的行政职能等。

  1.2 从作用的领域来划分。从作用的领域看,可以划分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等。这些职能集中体现了国家在全部社会生活中所起的整体作用,因此,有人格这些职能称为行政管理的总体职能,也可以称为基本职能。

  1.3 从管理过程和方式来划分。从行政管理的过程和方式看,可以划分为计划职能、组织职能、协调职能、控制职能等。这些行政职能不仅为不同类型的国家所必需,而且为不同领域的行政管理所必需。这是行政管理作为一个周而复始的循环过程,为维护自身良性运转所必须具有的共同的职能。与行政管理的总体职能相对应,有的人将这些行政职能称为分部职能或者运作职能。

  1.4 从作用性质来划分。从作用的性质看,可以划分为统治性职能、保卫性职能、管理性职能、服务性职能等。随着社会经济、教育、文化、科技等的发展,相应地,有些职能逐渐强化,有些职能逐渐弱化。

  1.5 从所控制的幅度来划分。从所控制的幅度来看,可以划分为高层次行政职能、中层次行政职能、低层次行政职能。

  2 基本职能

  2.1 政治职能。这是行政管理员主要的职能,从世界范围来说,任何一种类型的国家,都无不以政治职能作为行政管理的基本职能。它最鲜明地反映国家的本质以及一定时期政府活动的基本方向、方式和作用。政治职能也称阶级统治职能,它是指通过行政强制力机构(加公安机关、国家安全机关、军事机关、情报机关等等),行使约束性、控制性、防御性、保卫性以及镇压性的功能。以维护有利于统治阶级的社会秩序及内外环境,这是任何国家的行政管理都不可缺少的职能。

  2.2 经济职能。这是行政管理员重要的一项基本职能。从国家产生开始,就以不同方式并在不同程度上实际存在着这一经济职能。它鲜明地体现着上层建筑决定于并服务于经济基础的特性。国家的经济职能是通过国家的经济管理部门(如经济计划部门,农业、工业、商贸部门,交通部门等)对社会经济的领导、组织和管理来实现的。

  2.3 文化职能。这也是行政管理最古老、最主要的职能之一,只是在不同的时代、不同的国家有着不同的内容和管理方式。文化职能一般是通过文化督理机构(如教育部、文化部门、科技卫生部门、体育部门等)实施领导、指导以及管理实现的。

  2.4 社会职能。这是行政管理内容员为广泛、丰富的一项基本职能。一般地说,凡致力于改善、保障人民物质文化生活的事业和措施,均可以包含在此概念之中。按照马克思主义的观点,凡是国家行政机关对“公共事务”的管理功能,即与阶级统治职能或政治职能相对应的管理职能都称为社会职能。行政管理的社会职能一般是通过建立专门机构(如民政部门、环境保护部门、社会保障部门等)对社会福利、社会救济、社会保险等事业实施管理来实现的。

  3 运作职能

  管理的运作职能是对于国家组织和社会组织都适用的管理即;能、是随着社会分工的不断发展以及管理规模的不断扩大和复亲化而逐步发展和形成的。

  行政组织是贯彻实施国家经济和社会政策的职能机构。关于这一机构的运作职能,由于不同时代政府职责的差异而存在着多种观点。

  高级行政管理层主要是往协调外部环境和在本部门内部构筑协凋机制方面发挥作用。如在所行成员中贯彻本部门的整体要求,形成沟通意识;经常、及时地从上级了解新的工作安排和进展;争取职员和各业务主管对委员会工作的理解和支持;提醒下级业务主管留心上级关心的其他事务等。中、低级管理层处在高级管理层和具体操作者的中间层次,它的协调功能也就定位于此,即主要在政策实施过程中发挥作用。

  参考文献
  
  [1]崔树荣.谈行政管理中的参与制度[J].中华女子学院山东分院学报,1994(2).
  [2]李俊峰.浅论现代行政管理[J].江苏理工大学学报(社会科学版),2000(4).

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