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地方权力清单制度建设实证研究

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  摘要:党的十八届三中全会明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行
  流程”。两年多来,各级地方政府有条不紊地推进这项制度。合肥市于2014年按照中央和省政府的统一部署推行权力清单制度,在权力清单制度建设中形成了“三位一体”的权责体系,权力清单制定、操作和执行规范,条块结合、全面协同推进“两单”制度改革等特点。我国权力清单制度建设应从加强法制保障,扩大公众参与,进一步完善权力运行程序以及构建多元化公开平台等角度加以推进。
  关键词:权力清单制度;权责体系;权力运行平台;合肥
  中图分类号:D262.3文献标识码:A
  文章编号:1008-7168(2016)06-0010-05
  党的十八届三中全会明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”[1](p.36)。两年多来,各级地方政府在有条不紊地推进这项制度,以期实现对行政权力的控制并使其在法治的范围内行使。自2014年底开始,合肥市按照中央和省政府的统一部署推行权力清单制度。笔者于今年上半年对合肥市直机关、蜀山区、肥东县、巢湖市等县(市)区及部分乡镇、街道进行了调研。在此基础上,对合肥市权力清单制度实施效果作客观分析,探究合肥市权力清单制度运行状况及其典型性,进而思考、总结我国权力清单制度的运行路径与提升之策。
  一、权力清单制度释义
  所谓权力清单制度,“就是政府及其部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上,依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限,然后将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解,并公之于众。权力清单包括政府权力清单和部门权力清单”[2]。自党的十八届三中全会提出权力清单制度后,广州、武汉、北京、上海、富阳、义乌等市纷纷进行探索、试点并陆续“晒”出权力清单。合肥市从2014年底开始推行权力清单制度,在“晒”出权力清单的同时,也“晒”出责任清单。权力清单制度的建立和推行,对我国政府管理来说无疑是一场深刻的自我革命。推行权力清单制度,必然促使政府放权、减权,这在一定程度上是倒逼政府还权于社会、还权于市场,把资源配置权交给市场,把专业性服务交给社会。这也必将推动各级政府将主要精力转到市场监管、公共服务、城乡治理、环境保护以及民生建设上来[2]。
  二、合肥市权力清单制度建设的举措与主要特点
  合肥市于2014年12月17日发布了《关于推行政府权力清单和责任清单制度的通知》(合政秘〔2014〕180号)。该文件明确规定,“推行权力清单和责任清单的范围,包括政府工作部门、部门管理机构、派出机构,具有行政主体资格并依法承担行政职能的政府直属事业单位及部门所属事业单位,列入党委工作序列依法承担行政职能的部门,其他行使行政职能的部门和单位”。列入权力清单和责任清单(以下简称“两单”)的职权事项,包括行政审批(行政许可和非行政许可审批)、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力10类事项。全市推行“两单”工作,在市委、市政府的统一领导下,统一标准、分级负责、同步推进。主要任务包括:全面清理权力事项、审核确认权力事项、建立权力对应责任体系、优化权力运行流程、依法公开权力清单和责任清单、建立权力事项运行平台等。2015年7月1日,全市81个乡镇政府和42个街道办事处的“两单”公布运行,正式建立起市、县(市)区、乡镇(街道)三级贯通的政府“两单”体系。合肥市“两单”建设呈现如下特点。
  (一)“三位一体”的权责体系
  权力清单明确了政府部门能做什么,为“法无授权不可为”提供了戒尺;责任清单给政府权力套上了“紧箍”,昭示了“法定职责必须为”的真谛。合肥市在建立权力清单的同时,按照权责一致、权责匹配的原则,逐项界定权力事项的责任事项和追责情形,实现了权力和责任的一一对应。对市级保留的1458项权力事项,对照法律法规规章,查找了1.2万条责任事项、1.5万条追责情形,形成了权力事项、责任事项和追责情形“三位一体”的权责体系,实现了权力与责任的深度融合,把抽象责任具体化、隐形责任显性化、宽泛责任明晰化、粗放责任精细化,打通了制度和责任落地的“最后一公里”。为防止出现权实责虚、揽权推责,防止出现重复监管或者监管“真空”,在文件中明确规定“权力清单就是责任清单,违规行使或者不当行使的,依法依规追究相关责任”,从而将政府权力的行使行为转化为政府部门履行义务的行动,从制度上实现和保证“有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究”。
  (二)制定、操作、执行程序规范
  科学、严密、规范的程序,是确保“两单”制度设计合理、运行有效的重要条件。在规范权力清单的制定和修改程序方面,合肥进行了有益的探索。首先,坚持模板先行。参照省政府公布的“两单”,设计了部门自查报告的模板、10类权力事项对应的权力清单模板、16类权力事项对应的责任清单模板,供部门编制“两单”时参考。其次, 集中审核阶段贯彻“三上三下”工作机制。按照“三上三下”的工作机制(部门上报,一审反馈;部门再报,二审反馈;部门三报,专家论证,现场沟通反馈),设计了部门“两单”审查表,明确了审查具体内容和审核重点。第三,专家论证。在集中审核阶段,邀请市人大代表、市政协委员、市政府法律顾问、专家学者、社会组织和企业代表、县市区代表,以及省“两单”集中审核组负责人和市直有关部门负责人共23人,组织了专家评审论证会,对有关部门未达成统一意见的22项权力事项,逐项论证,评审采用实施部门负责人陈述、专家评审评议和现场沟通的方式,经过评审论证、现场反馈,19项权力事项与实施部门达成统一意见。
  (三)条块结合,全面、协同推进
  推行“两单”制度改革的探索,既在政府部门(“条”)层面进行, 也在县(市)区政府(“块”)以及开发区、乡镇街道层面进行,“条块”结合,体现了改革的整体性、协同性、系统性。合肥市所辖9个县(市)区纳入实施范围的部门和单位合计316个,共梳理权力27653项,保留19491项,精简率达30%;行政审批审核基数共1422项,保留964项,精简率为32%。合肥市在“条”和“块”两个层面大力推行“两单”制度,既体现了全面深化改革的改革理念和指导思想,又有助于促进“两单”建设实践中政府部门(“条”)之间以及“条”和“块”之间形成相互协调、相互监督的氛围,在“条”和“块”两个层面上都不容许存在短板,避免出现“木桶效应”,确保“两单”建设取得预期成效。
  (四)清权、确权成功案例具有样板意义
  在市级权力事项清权、确权中,进一步理顺部门职责关系,对部门职责交叉和分散情况进行全面梳理,合肥市公共资源交易监督管理局创造的成功案例,具有样板意义。合肥市公共资源交易监督管理局以问题为导向,围绕权力交叉、责任模糊问题,制定权力清单和责任清单,使权力行使有边界、责任追究有依据。2014年,合肥市招标投标监督管理局正式更名为合肥市公共资源交易监督管理局,原属7个部门的114项执法权被集中起来,实施委托执法。在执法过程中,面对多部门权力交叉、权责界限不明的问题了,合肥市坚持问题导向原则,重新梳理和整合,落实责任主体,坚持“四个对照”(“四对照四查四看”:对照党的宗旨,查理想信念坚不坚定,看经受各种考验的能力强不强;对照时代的要求,查陈旧观念多不多,看适应新形势新任务的水平高不高;对照职责使命,查业务素质有否提升,看胜任岗位的本事大不大;对照群众评价,查对待群众态度好不好,看离群众的要求有多远),接受社会监督,形成了规范的权力运行流程体系,并将来源于7个部门的114项执法权合并、精简为34项,大大提高了工作效率
  [3]。
  (五)动态管理调整,强化监督
  合肥市于2015年12月初公布、出台了《政府权力清单责任清单动态调整和权力运行监督管理办法》(合政[2015]198号),建立了权责清单动态调整机制,对“两单”实行动态管理,根据法律、法规的颁布、修订、废止以及部门职能变化,及时调整完善政府权力清单和责任清单。确立“两单”动态调整及权力运行监督管理应当遵循五大原则:依法依规、公开透明、规范运行、便民高效、创新管理。该文件规定,各级人民政府建立不定期与定期相结合的政府“两单”动态调整机制:各部门负责本部门政府“两单”的动态调整工作;各级政府机构编制部门负责本级政府“两单”动态调整的审核;各级政府法制部门负责本级政府部门“两单”动态调整内容的合法性审查。该文件同时要求,各级人民政府建立综合监督管理、行业监督管理、属地监督管理相协调的监督管理机制。各部门负责本部门政府权力运行的具体监督管理工作;机构编制部门负责权力运行监督管理的督促指导;政府法制部门负责权力运行的全过程法制监督。监察部门负责行政责任追究工作。
  (六)权力运行平台建设成效突出
  截至2016年上半年,合肥市“一库四平台”(即政府权力项目库和政务公开服务平台、政府权力网上运行办事平台、电子监察平台、法制监督平台)基本建成:已完成市县两级政府权力清单数据入库和办事指南信息补录工作;安徽省电子政务服务大厅合肥分厅已开通,第一批89个事项可在线办理;市政府权力网上运行办事平台、电子监察平台和法制监督平台已全面运行;建成合肥市社会服务管理信息化平台,已有189个事项网上办理,实现了政府权力运行数据电子化、流程标准化、办理网络化、信息公开化和监督实时化。合肥市将进一步完善政府权力清单运行平台系统,并与全市社会服务管理信息化平台深度融合,全面推进平台应用,确保公权公用、规范运行、阳光操作。
  三、地方政府权力清单制度建设的理性思考
  合肥市权力清单制度建设取得了显著成绩,但也不可避免地存在一些问题。一是少数单位存在选择性放权现象。调研中发现,有少数单位简政放权存在着“放大不放小、放虚不放实”的情况,市场主体和社会公众对改革的获得感还不明显;个别单位重审批、轻监管的现象依然存在。二是权责清单还需优化。各县(市)区权力事项数量、事项归属、精简标准不统一,权责清单动态调整不够及时;少数部门未严格按照权责清单行使权力。三是事中事后监管还需加强。权力事项取消或下放后,相应的事中事后监管没有跟上,主要依靠专项检查,日常监管不及时、不到位的现象还比较突出;监管手段过多依赖行政手段,法律、市场、科技手段运用不够。现就深入推进权力清单制度建设、勾勒我国地方政府权力清单制度运行的普适路径,提出如下建议。
  (一)加快立法进程,加强法制保障
  “改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”[4]行政权力事项的来源是政府组织法、行政许可法、行政处罚法等法律法规。深入推进权力清单制度,必须注重法律制度层面的设计和规范,先立后破、立法先行,确保重大改革于法有据。一是对法律法规“立、改、废、释”并重,以立法的及时跟进,确保权力清单的权威性、统一性和公信力。从当前看,各地对权力清单制度改革试点没有统一的尺度和标准,这必然在一定程度上影响权力清单制度的权威性和公信力,建议国务院及时制定出台《权力清单条例》。二是对涉及地方性法规修订的行政权力事项,积极研究提出修订意见,及时提请地方人大及其常委会审议,推动地方法规体系的健全、完善,为权力清单制度的全面、深入推进提供地方立法上的保障。
  (二)进一步完善权力运行程序和权责体系
  英国行政法学家威廉·韦德曾说:“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人能容忍。”[5]程序具有独立的价值,科学、合理、规范的程序可以创造经济社会效益或者降低当事人的办事成本。在一些地方和部门的改革中,有些问题之所以长期未能解决,很大程度上是因为公正、合理程序的缺失。为此,要为政府权力运行设计一套科学、规范的程序,并将其制度化、法治化,确保政府权力始终在程序的轨道上运行,避免出现“切蛋糕的人第一个选蛋糕”等程序不公正现象。要通过多种渠道、多种方式公开权力运行程序,进一步优化工作流程,精简办理环节,压缩办理时限,降低市场主体的办事成本或生产经营成本。此外,要构筑科学合理的权责体系,对职能相近、管理分散或职责交叉的机构进行整合,克服体制机制弊端,不断提高行政效能。 (三)进一步提升政府服务水平
  权力清单制度的建立仅仅是第一步。下一步要以更严、更实的措施巩固扩大权力清单制度化发展的成果,深入推进政府权力公开、公正运行,打造阳光政府、法治政府、服务型政府,努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。贯彻创新发展、协调发展、共享发展的理念,规范政府与市场主体、社会组织和普通公民的关系,以政府的优质、高效服务,不断推动市场环境的优化和市场秩序的规范,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;鼓励技术研发,让新兴产业更好地拉动消费增长,促进经济发展提质增效。不断提升政府机关为民服务的质量,推出更多更好的优质、高效、便民服务项目,让人民群众在改革发展中有更多的获得感和更高的幸福指数。
  (四)培育大众素养,扩大公众参与
  公众参与对于保障行政机关依法公正行使职权、维护行政相对人的合法权益以及培育公民社会均有着重要的意义。衡量我们各项改革的是非成败,群众最有发言权,权力清单的制定和实施应让公民参与其中。在调研过程中,我们了解到社会公众尤其是普通百姓较少关注权力清单的制定和实施。因此,需要大力培育、提升民众的综合素养。一是要培养民众的责任意识、参与意识和当家作主意识,激发其参与热情。二是要普及互联网知识,提升网民的科学文化素质和网络技术利用能力,并教育他们如何通过网络载体理性地表达利益诉求。三是权力清单的制定和调整应当充分征求公众意见,为公众建言献策提供畅通渠道。健全信息公开机制,相关信息及时在主流媒体和门户网站公开,扩大公众的知情范围和知情度。健全配套制度,为公众有效参与提供基本条件和物质、技术保障[6] 。
  (五)为权力运行搭建多元化公开平台
  权责清单的运行要顾念民情、体察民意,以接地气、方便群众办事为努力方向,为权力运行搭建多元化公开平台。一是完善互联网载体。大力推行“互联网+政务服务”,建立健全网上运行办事平台、电子监察平台等。同时,建立健全廉政微博、微信公众平台等新兴载体,让惯用此类媒介的群体也可实时了解并监督权力清单制度的运行状况。二是提升原有载体功能。受年龄、文化层次和办事习惯的影响,部分民众还不习惯、不适应在网络上了解政务动态,对于这部分群体可采取政务公开栏、电子显示屏、便民服务中心等方式进行权力清单的公开,但要进行硬件改造和功能提升。
  (六)进一步加强监督考评
  巩固、扩大权力清单制度化发展的成果,须切实加大对各级政府部门依照权力清单行使权力、履行职责的监督考评力度。一是以简政放权、切实转变政府职能、加快推进政府治理现代化为努力方向。调整、优化、完善政府绩效考核评价体系和指标权重,注重公众评议、专家评估和行政相对人的意见建议,“形成政府考核与社会评价有机结合,多层次、多元化、开放式的政府绩效管理体系”[7]。二是正确引导网络舆情,充分发挥网络监督的积极作用。当前,迫切需要完善网络监督的相关法律法规,加快推进网络监督的法治化、制度化。要尊重和保护公民的网络监督权;要明确网民网络言行准则,确定网络媒体的责任;要设立专门机构处理网络监督案件,完善网络举报信息的收集和处理程序,健全网络举报的受理、处理与反馈机制,确定时限办结并及时向举报人乃至社会公众反馈。三是积极探索事中事后监管的途径和方式方法。在清权、简权、放权的同时,将加大取消、下放行政审批事项的力度与加强事中事后监管的措施同步研究、同步跟进、同步实施,进一步强化关键领域、关键行业、关键环节的市场监管。坚持放管并重,把该放的权力彻底放开、放到位,把该管的事项切实管好、管到位。积极推动各部门在告知性备案、制定行业从业标准、完善信用管理体系、加大行政问责等方面进行试点,运用法治思维、法治方式和现代科学技术手段履行市场监管职能,不断推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化以及监管技术和监管理念的现代化。
  参考文献
  [1]本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社,2013.
  [2]王寿林.推行权力清单制度加快建设法治政府[N].检察日报,20141125.
  [3]杨楠楠,苏盈盈,王倩.全力推进“两单”制度建设[N].合肥日报,20150924.
  [4]习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[N].人民日报,20160702.
  [5][英]威廉·韦德.行政法[M].徐炳,等.北京:中国大百科全书出版社,1997.
  [6]尹少成.权力清单制度的行政法解构[J].行政论坛,2016,(1).
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