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自适应协同:工会枢纽型社会组织参与社会治理创新的协同机制

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 摘要:工会枢纽型社会组织参与社会治理,是顺应党和政府社会治理创新要求的举措。中国工会的性质为其参与社会治理奠定了坚实基础,枢纽型社会组织的职能定位为其搭建了良好的平台。通过对北京、上海等地工会枢纽型社会组织参与社会治理创新实践的考察,基于经验考察建构协同社会治理的动力机制、运行机制和管理机制。协同机制具有“自适应协同”的特征,作为一种实践导向的“生存性智慧”,既要渐进适应复杂的动态环境,又要结合组织独特地位和资源优势主动把握结构性契机,在适应中主动协同多元社会力量,以协同来更好地适应环境的特点。在适应性协同的过程中,工会组织能兼顾多重角色,更好地实现其政治属性和社会属性。
  关键词:
  工会枢纽型社会组织;协同机制;社会治理创新; 自适应协同
  中图分类号:D41文献标识码:A
  文章编号:1008-7168(2016)06-0015-07
  一、引言
  当前,充分发挥工会组织在社会治理创新中的作用,受到党中央和社会各界高度重视。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,在推进国家治理体系和治理能力现代化、加快形成科学有效的社会治理体制时,强调要激发社会组织活力,充分发挥工会等人民团体的作用[1](p.6)。2015年7月,习近平在党的群团工作会议上强调:“新形势下,党的群团工作只能加强、不能削弱,只能改进提高、不能停滞不前”; “我们必须把群团组织建设得更加充满活力、更加坚强有力,使之成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量”[2]。同时,《中国工会章程》指出:“中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织,是党联系职工群众的桥梁和纽带,是国家政权的重要社会支柱,是会员和职工利益的代表。”[3](p.1)总之,在当前重要的战略机遇期,作为体制内最大的社会组织,其政治性、先进性和群众性决定了工会发挥枢纽协同功能的独特性和参与社会治理的必然性。
  学术界关于工会组织参与社会治理的相关研究,从研究内容上大致可分成两类:一是论述工会组织参与社会治理的必要性和可行性,即从工会独特的政治合法性优势和组织网络资源、工会参与社会治理的时代背景等开展研究;二是侧重总结北京、广东、上海、成都、杭州等地工会组织参与社会治理创新的具体实践经验,并基于个案来谈工会组织参与社会治理面临的问题及相应的化解之策。从分析视角看,有研究从法团主义来探讨工会的角色;有研究从国家与社会关系出发探讨工会参与社会治理对于国家与社会关系再塑造的意义;也有研究从法学、公共治理、新公共管理等理论视角阐述工会组织参与社会治理的机遇、面临的体制困境及立法完善等。总体而言,目前研究较为偏重规范层面的价值倡导而缺乏实证研究的经验支撑,以及更关注静态的理论分析或个案描述而缺乏动态的考察。因此,工会枢纽型社会组织参与社会治理的协同机制似乎是零散的、碎片式的,缺乏一个整体的关照与审视。基于此,本研究拟立足于掌握的经验材料,对工会枢纽型社会组织参与社会治理创新的协同机制进行统摄性的全景扫描,进而概括其在当下具体社会情境下所呈现出来的特征。
  二、工会组织参与社会治理协同机制的地方创新
  近年来,为落实《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》,北京、上海、广东、杭州、四川等地陆续开始探索枢纽型社会组织的建设,即在同类别、同性质、同领域的社会组织中组建大型联合性组织,通过联合性组织对大量分散的小型社会组织进行联系、服务和整合。
  中国工会的性质(即工会是党和政府联系职工群众的桥梁纽带,是国家政权的重要社会支柱)为工会枢纽型社会组织的构建奠定了基础,其职能定位也为工会作为枢纽型社会组织参与社会治理搭建了良好的平台。相对于普通的劳工NGO等社会组织,工会具有政治合法性和民意代表性,即《工会法》等法律法规授权工会组织享有体制内合法地位和各种政治行政资源,能够在更高层面、更广范围内表达诉求。相较于其他群团组织,工会组织拥有覆盖广泛的组织网络,产业工会和地方工会两大组织系统相结合的组织体系,能够实现众多组织间的资源聚合与共享。因此,各地都很“自然”地将工会组织作为打造枢纽型社会组织的重点,并从政策上给予认可和支持。如《北京市加强社会建设实施纲要》(2008)、《关于落实〈北京市社会服务管理创新行动方案〉 进一步发挥“枢纽型”社会组织作用的通知》(2009)、上海市《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》(2011)、广东省《中共广东省委广东省人民政府关于加强社会建设的决定》(2012)都明确指出要充分发挥工会等群众团体的桥梁和纽带作用,团结、联系相关领域的社会组织,逐步形成社会组织管理和服务枢纽。
  经过几年的努力,地方工会枢纽型社会组织作用大大增强。如2015年,北京市各级工会组织扩大联系社会组织范围,完善购买服务委托机制,全年联系的社会组织达到976家,共购买了92家社会组织100个服务项目,举办各类服务活动398场,服务职工22.8万人次;2016年上海浦东区总工会投入800万元,撬动基层单位、企业投入近一千三百万元,40家各级工会组织购买15个类别74项社会服务;成都市总工会广泛吸纳社会资源,积极搭建工会参与社会治理工作平台——关爱户外劳动者“15分钟之家”,目前已在全市建成持续稳定的602个“15分钟之家”站点;广州市总工会2015年共参与了《广东省劳动人事争议处理实施办法》等26项法律法规、规范性文件的修改和征求意见工作,培育了近一百家工资集体协商典型企业,全市共签订集体合同2.41万份,覆盖企业10.78万家、职工295万人。
  总体而言,各地工会枢纽型社会组织积极协同多元主体,逐步参与社会治理的各个领域并服务群众需求,充分发挥并优化其协同功能。本研究从复杂网络理论和协同学理论出发,从协同动力机制、协同运行机制和协同管理机制三个维度考察地方工会作为枢纽型社会组织参与地方治理的协同实践,并试图从中概括出其协同机制在当下社会情境中的特征。  三、工会组织协同社会治理创新的动力机制
  从应然层面看,高效的动力机制应包含三个方面:一是如何聚集内外动力,即聚力机制;二是如何相互调用动力,即借力机制;三是如何避免外来阻力,即避力机制。在实践中,各地工会组织在协同的聚力机制和借力机制上已初步成熟,但面对风险社会中社会治理的各项阻力仍然准备不足。
  (一)聚力机制
  从字源本义上说,“枢纽”是指门户开合之枢与提系器物之纽。从形态上讲,枢纽实际是网络中的一个节点,其规模取决于与其他组织联系的数量。对于拥有庞大组织体系的工会组织而言,“聚力”首先就是要将自身系统的力量充分凝聚起来。如北京市总工会就在现有组织体系的基础上,建立起由市职工服务(帮扶)中心、各区县职工服务(帮扶)中心和街道乡镇工会服务站构成的覆盖地方的三级服务体系以及由市总产业工会(部门)、局总公司工会、基层单位工会构成的覆盖产业系统的三级服务体
  系[4]。北京市工会三级服务体系的最大优势便是“它使工会组织不再仅仅是体制内的封闭单独运转,而是将工会组织的触角延伸到社会各个层面,搭建起工会与党政、工会与社会、工会与职工、上级工会与下级工会之间的桥梁,使联系沟通更加紧密、使力量资源更加整合” [5]。
  不同于科层化的行政组织,社会组织内部架构和活动方式是扁平化、开放式的,不同组织间的互动成为其基本样式,这就需要一个公共性质的平台提供支撑,以实现长效互动。通过这个平台的“穿针引线”,改变现有社会组织之间的碎片化和零碎化的局面。这样既可以清晰、明确地识别社会组织发展进程中的问题并协助其进行精准治理,又可以扩大不同组织间的交流联动,促进组织间信任、互惠规范和关系网络的形成,增强社会资本,助推具体社会治理目标的达成。当前不少地方工会也正有意识地进行“职能转型”和“形象重塑”,将自身打造成一个有吸引力和凝聚力的平台,以吸纳、聚集、利用更丰富的社会资源。如广州就在市级层面成立了由工会牵头的职工服务类社会组织联合会,旨在加强统筹协调与枢纽联系,服务、团结、支持、联系职工服务类社会组织;北京市总工会打造的“五个一”工程,其中“一支基金”项目每年为困难企业和职工筹集慰问、帮扶款物一亿多元,为困难职工家庭子女发放“金秋助学”款近千万元[6],就充分凝聚了社会力量参与社会公益活动。
  协同凝聚力量,还需要善于挖掘社会组织的“比较优势”,善于创造机会,让各方力量和潜能在合适的时机得以施展。如北京市总工会充分借助市场、专业性社会组织的力量,为职工提供职业培训、就业服务、招投标项目活动等;劳动争议调解中心、劳动争议调解室等调解组织的成立和运行,就有针对性地动员了法律服务类社会组织的力量。
  (二)借力机制
  社会治理是一项系统性强、纷繁复杂且耗时耗力的长期工程,仅仅依靠工会组织的单一力量,难以真正满足职工多元化的需求,也很难将涉及面广的相关工作做好,这就需要工会利用其独特的政治地位,借助于特定的沟通协调机制,与政府相关部门进行例行沟通。如借助政府相关部门的行政力,承接政府转移出来的部分行政职能(如购买公共服务),能够直接密切工会组织与社会组织之间的互动联系,推动相关工作的开展,达成持久的协同治理效果。如北京市总工会就已建立起联席会议制度、重要事项通报制度、信息沟通和工作联系机制等“借力”机制:与市人力社保、司法等部门建立了劳动争议六方调解联动机制;与市人社局、市建委、市公安局建立了四方联合的农民工维权联动机制;与市发改委共同编制颁布了《北京市“十二五”时期职工发展规划》,以保障和实现职工就业权、收入权、安全权、保障权、参与权和职业发展权的形式,将工会工作和职工工作纳入政府规划之中。同时,积极联合市教委、市人社局,借助北京广播电视大学等社会培训力量,大力实施“首都职工素质教育”,以增强职工的学习能力、创新能力为重点,为企业和职工搭建了开放式教育、菜单式选择的学习平台,并列入市财政年度预算予以保障。同时,一些省市总工会通过参与地方法规、规章和政策性文件的制定工作,增强了工会维护职工利益的话语权,为保障职工合法权益提供了法律和政策依据。
  四、工会组织协同社会治理创新的运行机制
  当代社会治理的复杂性不仅来自治理活动本身的复杂和多元治理主体的协调难题,还包括社会、市场和技术环境等不确定性导致的治理过程的复杂性以及各种突发风险。作为国家和社会组织之间的桥梁纽带,工会枢纽型社会组织协同功能的重要体现就是通过对各方要素的聚集、整合、管理和服务,通过项目化、社会化和专业化的运作方式形成枢纽型的社会治理。
  (一)资源整合共享机制
  在资源整合共享机制中,一些地方工会组织致力于将自身打造为“资源中心”,或成为链接政府、企业和专业社会组织等多方力量的“资源中转站”,进而将各类组织中现实的或潜在的、剩余的或稀缺的、来源和性质差异化和多样化的资源进行挖掘、激活、配置与耦合,使零碎分散的各类信息资源、人力资源、物质资源、财政资源等具有更大价值、更强的系统性和协调性;在整合的基础上,再将汇聚后有力量的系统性资源与各资源主体进行共享。
  政府和工会的资源共享实践主要表现为两个方面。一方面,政府为工会组织提供了政治和行政资源。一是体现在充裕的财政资源保障上,一些地方政府在购买公共服务时,组织偏好明显向人民团体或官办 NGO 倾斜;二是在行政资源上,工会组织从中央到地方的科层制结构依托于政府的行政层级架构;三是工会组织利用政府合法性有力地支持或供给了其垄断性的地位,其资源垄断性地位的获得和维持依赖于政府,一些工会组织甚至还承担了资源再分配的角色,如北京市政府购买社会服务的外包与发包项目,就是通过工会等枢纽型社会组织来具体实施的,因此它不但汇聚而且分配着政府的社会建设资源
  [7]。另一方面,工会也能够提供政府所需要的公共服务和社会资源,如通过有效的劳动权益维护来供给秩序,通过培育和整合劳动领域内的维权组织来实现对体制外组织的“吸纳”和社会利益的整合。 工会组织与其他社会组织的资源共享实践主要包括两个方面。一些地方工会组织能够有效地协同社会组织,善于挖掘各类专业服务类社会组织的潜在优势和人力资本,积极为这类组织的活动提供场地资源、宣传推广机会等,帮助他们扩大影响力和提供服务的辐射力;一些工会组织还充分利用自身“枢纽”地位,协助帮助社会组织解决资源拮据、人才短缺的问题。如联合妇联组织、共青团组织等人民团体,推动政府积极实行职能的转移,提高现有资源的开放程度,帮助社会组织通过多种渠道了解它们可以享受到哪些资源支持,或通过积极争取政府的委托项目、公共服务购买等方式将资源汇聚起来,然后再将这些资源或机会提供给有能力的社会组织。
  (二)项目制运作机制
  “工会枢纽型社会组织的建设是顺应时代发展和社会整体转型的必然要求,而在实践层面上采用项目制运作则可去除行政化给工会带来的弊端。”[8]从目前各地实践看,工会组织协同多元主体参与社会治理的协同行动一般都是基于某个具体的治理项目而引发,主要包括提出协同需求、协同信息沟通、社会治理功能整合、协同分工、各司其职落实推进等环节。首先,一些工会组织根据掌握的地方舆情信息,主动发起协同需求,通过信息网络与组织网络中各主体进行信息交换,基于共同的兴趣、关注等聚集起协同行动的多元主体,通过主体间充分的信息交换实现功能整合、资源整合与协同分工。其次,一些地方工会还通过项目化方式支持社会组织开展公益活动,培育示范效应好、影响力大、带动作用强的品牌项目,形成靠得住的骨干社会组织。
  如成都市总工会建设的关爱户外劳动者“15分钟之家”项目之所以能够实现可持续、可复制发展,与其设定的“1+1+N三级网络”运作有关(即在1家社会组织的监督评估下,由1家枢纽型社会组织招募N家社会组织承接站点日常运维工作)。
  最后,一些地方工会还通过枢纽型社会组织这一载体创办社会企业,着眼于市场驱动和使命导向相结合,运用商业手段来促进社会资源的集聚,完成一个个的地方治理任务。
  (三)引导孵化培育机制
  工会组织对社会组织的引导、孵化和培育,本身也是一个积累工会组织的社会资本,累积价值认同的过程。一些工会枢纽型社会组织在成了新社会组织的孵化平台的同时,还注重为社会组织提供人员培训、输送人才等软资源来引导社会组织。上海工会组织通过搭建社会组织公共服务平台,以该平台为中介,将政府的相应经费资源、社会服务标准、人才培养、税收优惠等传递给基层劳工维权NGO,为社会组织提供初期孵化、政策咨询、法律指导、能力建设、项目指导等集约化服务;同时,广东等地的工会组织,还依托其现有的职工培训体系,提供各种类型的专业技能培训,推动社会组织从业人员的专业资格认证制度的建立,确保专业人才能够在社会组织中贡献力量。同时,工会组织对其他社会组织的引导培育,还体现在进行价值整合、促进社会治理价值共识的达成等方面。“对政治类枢纽型社会组织而言,社会控制尤其是意识形态的控制、民意诉求的输送和反映、相对应工作人群或群体状况的掌握,以及党的建设、相关政策宣传覆盖等无疑是它们主要的特有功能。”[9]面对快速发展起来的各类社会组织,光靠法律法规、政策条文很难做到有效监管,这就需要政治可靠的枢纽型社会组织来引领社会价值观,倡导符合主流价值观需求的行动。如许多地方工会组织就比较注重社会治理价值的整合与协同,通过引导社会组织凝聚价值共识,如社会协调、低碳、可持续发展的理念,以人为本,公平、公正、公开,实现人的全面发展的理念等。
  五、工会组织协同社会治理创新的管理机制
  (一)协调合作机制
  统筹协调好各方关系,是创新社会治理的题中应有之义。从系统论的观点看,只有强调子系统的相互协作和协调,促进各协同方利益的有效融合,才能实现协同系统整体功能大于各部分功能代数和的协同效应。工会组织因其广泛性、基层性、中介性等特点,在担当协调者角色方面具有明显优势。工会组织要当好联合体或共同体中的调谐器,协调是手段、基础,做好了协调,才能更好地维护好职工群众的利益。工会组织的协调,从内容来看主要包括对劳动关系和利益关系的协调,从空间来看包括外部和内部协调。当前工会组织的协调合作机制,主要体现为三个方面。首先,体现在加强劳动关系协调机制建设方面。如北京、四川等地的劳动调解机制建设。我国当前社会矛盾深层次原因的重要方面就在于劳动关系的不和谐。工会是劳动关系矛盾的产物,协同劳动关系、维护劳动者权益是工会组织发挥协同功能的一个重要面向。因此,不少地方工会组织都将建立健全劳动争议预防、预警和调处全过程机制、完善劳动争议调解仲裁、法律援助制度等作为重点工作。其次,体现在工会组织努力争取地方党委、政府重视,加大与政府相关部门、人大、政协专门委员会和其他社会组织的联系和协作。如四川省各级工会积极融入社会“大调解”格局,协助政府妥善解决和处理企业与职工的劳动关系矛盾[10],就是一种有益的探索创新。最后,体现在搭建多形式沟通渠道和平台。一些工会组织通过将各社会组织所代表的不同利益诉求整合归纳,构建自下而上的民意表达机制和民主协商机制,为政策制定积极建言献策。此外,还建立了联系基层组织、领导干部接访下访、社情民意调查、职工意见建议征集、网络舆情监测处置、职工诉求反馈等平台①。
  (二)动态利益均衡机制
  中国社会治理最大的挑战是如何通过构建系统、稳健的社会利益整合协同机制,来建立公平合理的社会利益格局。尽管工会并不是社会利益的直接分配者,但作为枢纽型社会组织的工会,其在社会利益的表达、整合以及利益冲突调处等层面,还是大有可为的。“作为枢纽型社会组织的工会的社会功能,从本质上说是利益协调,即通过其枢纽性与中介性制度设置协调不同社会主体之间的利益博弈。随着社会主义市场经济体制的初步建立,企业逐步成为独立的经济实体,劳动关系发生重大转变,因此,职工需要新型的劳动社会组织以弥补职工权益受损的利益协调与社会管理。工会在这其中不断提高其公信力与执行力,才能发挥其利益协调和管理的职能。”[11]工会本身就是体制内非常重要的民意表达渠道。一方面,一些地方工会组织通过畅通利益和诉求的网络表达机制,让不同利益主体的诉求得以顺畅表达,减缓其对社会冲击可能产生的“蝴蝶效应”,提高参与社会治理的动态平衡能力。另一方面,一些地方工会组织通过建立规范化和制度化的对话协商、信息沟通机制,通过微博、微信、互联网
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