(二)内部约束的功能及局限

　　内部约束是基于我们对自身主观责任的认可，也即我们自身对忠诚、良知、认同等基本信仰的坚定程度。比如，我们接受法律是因为我们相信法律。内部约束能够在缺乏规则和监督机制的情况下促成合乎责任、道德行为的产生。这也是对行政组织成员行为信任并且进行自我管理的基础。

　　马克斯·韦伯指出，近代早期，人们报酬上的增加并不一定会导致生产效率的提高，有可能还会致使那些只在乎安逸的人们减少其工作量。只有当艰苦劳动、积极进取精神在人们内心成为被崇敬的美德和自身升华的动力时，资本主义经济才得以长久不衰的腾飞。[3](P.34)特里·L·库珀也指出，人的行为可以按照被期望的成本收益、效率、经济、产量等实践角度解释，也可以根据诸如公正、自由、平等、诚实等价值观从伦理角度分析，但行为的实践性从来不是充分的也不是自足的，除非行为过程能在伦理上被合理的解释，否则就不是负责任的。[4](PP.65~66)实际上，行政组织成员的内部力量具有巨大的潜能，但这只有在他们“自主”地意识到并发自内心地将其作为自己应尽的责任和义务时才能实现。内部约束要求不仅仅停留在对行政组织成员需求的满足上，更应使其自我意识觉醒，并自主承担起在行政组织体系中的职责与义务，甚至在缺乏制度规范和外部监督的条件下仍然能按照忠诚、公正的价值信仰来完成行政组织要求。

　　当然，内部约束所依靠的行政组织部分成员的价值观是难以改变的，即使低俗的价值观也会由于在开始没能得到有效的遏制而形成一种“路径依赖”.而另一部分行政组织成员的价值观则是动态多变的，难以进行及时、有效的约束。而且，在后工业化时代，价值观日益多元化、相对化，价值观之间的矛盾和冲突不断出现。如果对行政组织成员的信任和自我管理的实现建立在这样的现实基础上，就会具有较强的不确定性，就难以确保行政组织目标的实现。

三、行政组织成员责任落实的理论演变

　　如果采用思想史的视角对近代行政学产生之初的古典组织理论、20世纪30年代的行为科学组织理论、20世纪60年代的现代组织理论进行梳理，不难发现一条“草蛇灰线”,即由强调制度的规制性，到倾向制度的规范性，再到侧重制度的“认知-文化”性。

　　(一)古典组织理论：强调制度的规制性

　　古典组织理论将专业化分工引入组织管理，强调通过严格的制度、规范的程序和明确的奖惩求得组织效率的提高。泰勒为达到提高劳动生产率这一管理目标，研究了约束标准、制度约束和严格约束等。法约尔强调约束要有计划、指示和既定的原则“标准”.韦伯的官僚科层制是一种典型的法理权威型组织，它的约束是基于合理合法的权威。在这种行政组织中，组织成员分工明确;报酬、晋级和提薪都相对固定;组织内部层级节制;组织中规章制度严明;管理中的决定和命令形成文件下达，以文件“档案”作为管理的基础。权力是协调行政组织和成员之间相互关系的基本原则，行政组织成员通过职位上的被法理化的职权，并依靠这种权力链构成行政组织整体的指挥系统，通过命令服从实现行政组织的目标。

　　古典组织理论虽然一改前科学管理时代的基于经验的、个人化的和世袭性的做法，但外部直接规则、基于职位的和上级的外部权力约束仍然较为“原始”和“传统”.古典组织理论更多地是在方式上将行政组织成员更好地组织起来，仍然没能改变领导层对组织成员的机械、刻板的管理观念。

　　(二)行为科学组织理论：倾向制度的规范性

　　20世纪30年代，行为科学组织理论改变了从静态的组织结构角度研究组织的状况，开始从动态、从心理行为机制的角度来进行研究。行为科学组织理论注重成员的行为对行政组织成败的影响和作用，侧重研究人的本性和需求、行为和动机。

　　其中，代表性的如梅奥的人际关系理论，认为组织中的人不是“经济人”,而是“社会人”,是复杂社会系统的成员。“社会人”不单纯追求金钱收入，还需要得到友谊、安定和归属感。作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过改善人们的社会关系、交往环境来提高组织成员的满足度，激励组织的“士气”,从而提高组织的效率。巴纳德认为，组织成员对组织的贡献与组织对成员的满足程度将决定组织能否继续存在。如果一个命令下达给命令的接受者，命令对他的权威就被确认了。这成为行动的基础。如果他不服从这个命令，就意味着他不顾这个命令对他的权威。因此，按照权威的定义来看，一个命令是否有权威决定于接受命令的人，而不取决于发命令的人。[5](P.131)西蒙认为，成员参加组织的动因主要是组织对成员个人利益的实现存有诱因;组织的影响方式主要是权威、组织成员对组织的忠诚、信息沟通、效率准则和培训等。马斯洛提出的需求层次理论将不同的人群和心理差别对待，以使人们的需要得到满足，从而促进组织目标的实现。与古典组织理论相比，这一时期是从人们的内在心理、情感出发，更加关心人，而不是“赤裸裸”地只考虑行政组织的成本、盈利。当然，行为科学阶段仍然强调行政组织对于成员的需求进行约束，来间接达到行政组织的目标，还不能做到对行政组织成员抱以十分开放的信任态度。