通过以上对政府成本管理激励环境的分析，我们总结了政府成本管理面临的三个重要的激励障碍:政府代理人的成本管理贡献较之企业经理更加难以观察和计量;也不能采用分享剩余索取权以及风险分担的方式促使其主动去降低成本;政府资源的“非效率”分配基础与政府成本管理的“效率”特征严重背离(见图1)。

　　三、激励障碍下的政府成本管理行为取向

　　政府成本管理激励环境的分析表明，政府成本管理不仅存在严重的激励不足，而且还存在反向激励。激励不足和反向激励决定了政府成本管理代理人将采取与企业成本管理代理人截然不同的行为取向。

　　(一）公共权力最大化。在经济学中，追求效用最大化是用以描述理性“经济人”的一种主观性特征，决策者们依据它来对那些相互替代的可能行为进行比较和选择。对不同个体而言，实现其效用最大化的行为途径是有差别的，这在很大程度上取决于他们所面临的契约结构。

　　企业经理是剩余控制权的实际占有者，他们的成本管理行为将直接影响企业剩余收益的大小。但从法律上说，企业属于股东所有，而且他们普遍被视为企业剩余收益的真正所有者。在此情况下，如果企业经理不能获得其创造的全部收益，他们将会以额外津贴、工作享受、安全等不受人注目的方式来索取企业收益。换言之，在不能分享剩余索取权的情况下，企业经理将极有可能用引发高成本和低效率的目标来替代符合股东利益的股东财富最大化或企业价值最大化目标。因而企业经理的契约一般涉及剩余索取权分享和风险分担的条款，以便使他们承担其决策的财务后果。如此的契约安排可以把企业的剩余收益、股东的利益和企业经理的个人财富三者有机地联系到一起，可以激励企业经理为实现个人财富最大化目标，而不断地通过降低成本增加收人等方式，来提高企业的剩余收益，实现股东利益。可见，经理的剩余控制权能够转化为货币收人，这时的经理是谋求个人财富最大化的。

　　与企业经理一样，政府代理人也掌握着剩余控制权，但由于政府不存在剩余索取权，因而对政府代理人来说，要把他们握有的权力转化为个人财富就困难得多。在政府中，政府代理人追求个人财富的行为较之企业经理受到更严格的限制，因而基本上没有追求降低和节约成本的货币激励。在这种情况下，非金钱目标就成为了政府代理人合乎情理的目标。当前，西方经济学家用追求公共权力最大化来解释政府代理人的行为。Niskanen认为，政府代理人也是“经济人”，他们和其他人一样都在追求利益的最大化，并服从于“管理效用函数”，但管理效用函数的变量不是个人的收人，而是薪水、为他工作的员工的人数及其工资以及知名度、特权、权力或地位。由于这一变量中的许多项目都直接与预算规模相关，因而，追求预算规模最大化就成为他们的重要目标。Stiglitz也指出政府代理人不会因为效率提高而获得更多的金钱或者多拿红利，所以他们很享受管理较大组织的权力和威信。也就是说，政府代理人不以个人财富最大化为目标，而是将公共权力最大化作为其追求的目标。因公共权力的大小与政府代理人所控制的经济资源数量成正比，从而与政府预算规模成正比，因此为追求公共权力最大化，政府代理人必然会努力追求政府预算规模的最大化，以预算规模最大化作为其的行动目标。

　　(二)预算规模最大化。因公共权力与政府预算规模成一种正相关关系，政府代理人将追求预算规模最大化作为自身的行动目标。更大的预算规模可以用来补偿政府代理人在个人财富上受到的限制，而且使他们可以证明其所管辖政府机构的合理性与重要性。在公共选择理论中，Niskanen模型(又称政府代理人政治模型）揭示了在双边垄断和信息不对称条件下，政府代理人追求预算规模最大化目标可能产生的经济后果。

　　1.“X-效率”现象。在西方，许多经济学者都注意到这样一个经济现象，即政府公共产品的供给通常会大于社会需要的规模，因而产生了一种称为“X-效率”的现象。“X-效率”也称为“X-无效率”，即公共部门的财政无效率或财政低效率的现象。最早研究政府这一现象的学者是十九世纪的韦伯，但“X-效率”这一术语由莱本.斯坦在1966年最先提出的，之后许多学者的研究证实了这一现象的客观存在。“X-效率”，主要从供给方面来考虑，即不考虑公共部门是否以最佳的生产水平和组合来提供公共服务，而考虑提供这些服务的公共部门的就业水平是否合理;在生产过程中是否运用了最有效的生产技术;是否以最低成本生产。如果没有，可以说制度中存在“X-无效率”。换而言之，公共部门不在有效区域内运作[5]。简单地说，“X-效率”也就是研究政府支出中究竟有多少属于无效率支出。