二、国家必须服从基于共同体利益的普遍的行为规则

　　法律作为社会普遍的行为规则,既是共同体对个体行为的要求,也同时是对国家行为的要求,是基于共同体利益对整个共同体的普遍的行为规则。过去的法律之所以不能约束国家权力,一个重要的原因是由于国家的力量高于共同体的力量,导致了法律的国家控制,无法落实法律对国家行为的约束和调控,反而以为法律就是国家用来约束民众行为的。于是,法律便脱离社会共同体的基本诉求和核心价值体系,成为体现国家意志的工具,其重心不在维系共同体,而在维护国家统治。当社会力量壮大,国家不得不尊重社会诉求时,社会共同体对国家行为的要求便不能不在法律上体现出来,法律对国家行为的规制成为理所当然的事情。为防止国家通过立法权规避共同体对国家行为的要求,规避法律对国家行为的调控,就需要国家和社会共同掌握立法权。形式立法权由国家掌握,实质立法权由社会掌控,即法律在形式上仍然由国家通过,但立法的内容和方式等通过社会的形式决定。社会通过特定机制创设法律,保证法律及时反映社会共同体的利益与诉求,这样才能有效制定和实施调控国家行为的法律,把国家行为纳入法律调控范围,使国家行为服从基于共同体利益的普遍的行为规则。没有合理的立法和执法机制,难以把国家行为纳入法律调控。法律并不只是简单的规则,其中含有一定的利益和价值追求,问题在于,这种利益和价值来自哪里,通过什么样的机制来实现。神学法律观实际上是世俗利益采取了非世俗的形式,这种要求法律服从非世俗利益诉求的模式为法律脱离社会提供了基础和依据,容易使法律蜕变为利益集团的工具。抽象的正义也因缺乏合理的社会基础而不能成为法律坚实的依据,如何把正义转化为法律也是一个问题,无论是统治者还是民众,都很难形成与正义一致的机制,不能以任何理由说自己代表正义就真的代表正义。更何况,好的不一定是合适的,那种抽象的正义是否就一定符合共同体的利益,也仍然是个问题。法律只能奠基于现实的社会关系和利益,反映共同体的利益诉求,维系共同体的存在和发展,并因此而成为对社会具有普遍约束力的行为规则。法律不空洞、不伟大,是实实在在的利益关系调节者,其具体内容和价值取决于共同体的内在规定性,其作用服务于共同体利益关系的协调和发展。国家不能自己给自己立法,自己给自己立法,就容易背离共同体对国家行为的要求。对国家行为的立法应当有民众的参与,是一种不同于一般立法的立法体制。虽然对国家行为的立法在形式上也通过国家立法机关,但至少要服从民众立法团体对国家行为确立的最基本原则(宪法原则)。是共同体给国家立法,不是国家给共同体立法。严格说来,国家只能根据共同体的授权创设法律,社会固然依赖国家立法的调控,但国家之外还有规制国家行为的原则和价值,这说明国家行为并不超然于法律之外,国家必须服从于共同体的需要与原则。国家与正义不等同,与共同体的整体利益也不能画等号,这就有必要对其进行基于共同体利益的法律调控。在共同体内部,不能赋予任何个人和组织代表共同体利益的权力,并直接颁布规则,只能让其服从共同体的规则。没有这种规则性,就必然成为不受任何制约的法外之权。对共同体内部的任何部分而言,首要的是服从规则,而不是权利。赋予成员权利也是基于共同体发展的需要,没有哪一种权利的存在是有损于共同体利益的,共同体绝对不赋予个人与共同体利益相冲突的权利。

　　三、社会力量的成长及其对国家权力的规则性诉求

　　要让国家服从社会共同体利益的要求不是件容易的事。国家往往以社会共同体利益的代表自居,视自己为高于社会的高贵者,习惯于对社会发号施令,让社会服从自己的指令和规则,而不是自己服从基于社会共同体利益的规则。国家要么不服从规则,要么只服从自己制定的规则。国家能够服从自己制定的规则,都有可能被称为“法治”了。在人类历史上,社会长期匍匐于国家的权威之下,国家的强势压制了社会的诉求,社会只能被动地接受国家的安排,不能对国家提出要求。近代以来,随着市场经济的发展和个人地位的提升,形成了政治国家与市民社会的二元格局,社会对国家权力的产生和运行有基于自己利益的诉求,要求国家权力必须服从一定的规则和程序。这种国家与社会关系的变化是能够用法律调控政治的重要条件,也是实现政治法律调控的重要动力来源。比较而言,自发型现代化国家的现代化过程表现为社会力量的成长壮大及其对政治的参与过程,重心是国家与社会关系的调整和重构;后发型现代化国家的现代化过程则表现为国家层面的变革和强势成长过程,国家权力起着主导性作用,重心是经济发展,不是国家与社会关系的重构,而经济的发展掩盖和压制了对政治进行现代化变革的诉求。后发型现代化国家有可能实现的是经济与社会基础设施的现代化,而不是社会结构、社会关系和社会制度的现代化。政治通过经济成就在社会中建立了自己的强势地位,造成社会对政治的依赖和崇拜,社会没有制约政治的制度通道,没有形成对政治变革的推动力。政治变革滞后于现代化要求,政治的法律控制在后发型现代化国家并没有成为迫切需要,也缺乏内在动力。在很大程度上,这是传统权力型政治模式的延续,在社会变革时期有其一定的必要性,但强势的国家必然会表露其弊端,如权力滥用、严重的、严重的侵权等,最终还是要形成国家和社会的良性互动机制,促成对国家权力的法律控制。强化政治权力的社会性来源和社会监督是调整国家与社会关系的重要制度手段,但这恰恰是政治变革的难点。政治习惯于实现对权力的垄断,包括权力的来源和运行,这被视为保证其社会权威的至为关键的方面。在英国,改变国家对权力的垄断经历了贵族和国王之间血与火的斗争,通过一系列法律文件的规定,在多次反复中才最终实现。美国很幸运,在没有形成强大的中央集权之前就认识到了政治格局和政治制度的重要性,在宪法中对防止权力集中和滥用进行了合理的制度设计,保证了权力的社会性来源。后发型现代化国家不但历史上有强大的国家权力,而且在现代化过程中形成了权力的主导。强化了权力的地位和作用,政治本身的变革也依赖权力的主导,这决定了其变革必然面临一种内在的矛盾和利益冲突,变革的道路更为艰难。