从上面的分析中可以看出,1998年后我国预算会计制度的变化多是局部的修订、补充,以适应不断推进的财政管理体制改革的需要。由于我国现行预算会计制度适应范围过窄,会计对象主要是预算资金的收支活动,不能全面核算和反映政府的经济资源占有和使用情况,也不能提供政府绩效和成本报告,所以,需要对预算会计制度从整体框架上进行全面改革,研究构建我国的政府会计体系。
二、预算会计制度存在的主要问题
(一)预算会计反映和监督的对象范围过于狭窄
现行预算会计以预算资金运动为对象,仅仅反映预算执行情况,与政府会计的要求相比,一些政府资金运动未得到全面反映和监督。这主要表现在,一是对大部分对外权益性投资不作为资产确认,仅仅做预算支出处理,导致净资产虚减,极易造成投资管理失控、投资效率低下和国有资产的流失。二是现行预算会计制度规定,固定资产按原值在资产负债表中反映,不计提折旧,只能对当年财政投人的增量进行计量,无法准确提供行政事业单位固定资产的存量信息。三是负债的核算范围较窄,一些已经发生的、需要在以后期间支付的现实义务,比如政府债务应计利息、施工单位工程欠款等,并没有被确认,难以正确评估政府和各行政事业单位的债务状况和偿债能力o
(二)收付实现制的会计基础难以满足信息使用者的需要
我国预算会计制度规定,财政总预算会计和行政事业单位会计实行收付实现制,即收入和费用的确认以款项是否已经收付为基础,它在证明现金支出合规性方面符合传统财政财务管理的特点。但是随着公共财政理念的提出,收付实现制不能对递延性的成本费用合理摊销的问题日益突出,它模糊了政府和公共部门提供公共产品、服务与其消耗公共资源的对应关系,影响了对政府和公共部门绩效的评价,因此,近年来各国政府会计纷纷引人权责发生制会计基础。尽管如此,在我国是否引人权责发生制、路径等问题,都需要会计理论界给出明确的答案。
(三)缺乏一套完整的预算财务报告体系
为了提高财政和政府部门透明度,政府需要通过政府财务报告体系来披露会计信息,向社会公众揭示其所控制的资源、收支和现金流量,体现所提供的公共产品和提供公共产品的能力,从而解脱公共受托责任。目前我国预算会计缺乏统一的财务报告制度,按照现行预算会计制度编制的财务报告无法综合反映政府财务资源、负债和净资产全貌,也不能以统一的形式完整地提供预算资金、社会保障基金、国债转贷资金、预算外资金等资金的总体财务信息。
三、几点建议
目前,国际上政府会计准则制订和政府会计改革发展迅速,我们要积极借鉴国际政府会计领域的实践经验和理论研究成果,循序渐进地推进我国的.预算会计制度改革。
(一)会计确认基础:修正的权责发生制
近年来,西方许多国家对政府会计进行了改革,一个基本趋势是,会计确认基础由传统的收付实现制逐步转向权责发生制,但从国外政府会计实践看,即使是采用权责发生制的国家,也并没有完全抛弃收付实现制的现金流量信息。因此,我国政府会计确认基础应该实行修正的权责发生制,借鉴西方政府会计中基金会计模式,在我国政府会计构建时,根据政府业务活动的特点,区分政务型活动、商业型活动和受托责任活动,综合应用两种会计基础来提供全面反映政府经济资源、现实义务和业务活动全貌的信息。
(二)预算外资金会计核算、基本建设会计制度不再单独设置
预算内、外资金会计制度合并有利于完整地反映部门预算的执行情况,提高预算外收支的透明度。政府收支改革后,预算外资金统一纳入了政府收支分类体系,预算内外资金共用一套收支科目,为取消《预算外资金财政专户会计核算制度》、完善《财政总预算会计制度》提供了有利条件。近期方案是,在《在财政总预算会计制度》中新设预算外收支、结余、财政专户存款等科目,核算预算外资金专户会计的相关内容。有价证券、暂存、暂付款等科目分预算内、外资金性质设置二级科目,再进行明细核算。
现行的基本建设会计制度包括1995年颁布的《国有建设单位会计制度》及1998年颁布的补充规定。基本建设会计制度和行政事业单位会计制度同时运行,影响行政、事业单位作为一个法人主体会计信息的完整性,使其资产、负债等基本的财务状况得不到真实反映。随着政府预算收支科目的进一步调整,将基本建设业务作为资本性支出纳人行政、事业单位会计成为可能。应该取消基本建设财务信息单独编报的做法,由行政、事业单位会计统—核算基本建设财务信息。