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浅究贵州喀斯特地区农村土地承包经营权流转的制度性障碍与消解

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  土地承包经营权就是公民集体对集体所有或国家所有由全民所有制或集体所有制单位使用的国有土地的承包经营权。该项权利的权利主体为公民或集体;权利客体为集体所有土地或国家所有由全民所有制单位或集体所有制单位使用的国有土地;权利内容由合同约定。

  摘要:基于贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置现状,对贵州喀斯特地区农村土地承包经营权流转异化的制度性障碍及贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置的影响进行了分析,并提出了破解喀斯特地区农村土地承包经营权虚置问题的消解路径。

  关键词:喀斯特地区;制度性障碍;流转;农村土地承包经营权

  如何促进贵州喀斯特地区农村经济发展,人文社会科学界尤其是法学界认为农村土地承包经营权市场化流转机制是关键;自然科学界认为应该通过退耕还林、示范区构建等途径加强喀斯特地区生态环境、水土保持的综合治理;实务界则认为贵州喀斯特地区地少人多、土地贫瘠,农村劳动力外出务工不仅能够获得较高的经济收益,还能增加本地区的经济存量。他们均忽略了喀斯特地区农村土地承包经营权的虚置问题及其影响力。在这种忽略下,西部喀斯特地区农村“田”、“土”逐渐被杂草占据,往年的稻香遍地景象只能成为一种回忆。这说明贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置现象极为严重,农村土地承包经营权市场化流转在该区域空间内并没有实质性进展。土地承包经营权是为保障农民土地权益而设置的宪法性权利,虚置背后隐藏着极大的社会风险,必须对该问题进行写实性现状梳理。本研究以贵州黔东南、黔西南等地区作为调研对象,采用走访、问卷等田野调查方法展开研究之后发现,贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置问题较为严重。除地理位置等客观因素之外,现行土地管理制度运行中存在的问题也对贵州喀斯特地区农村土地承包经营权流转构成了一种制度性障碍,亟须运用法治思维从制度完善的角度探视制度障碍的消解对策。

  一、贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置现状

  1.1 喀斯特地区农村土地承包经营权虚置分布

  贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置现象极为严重、普遍,并有逐年扩大的趋势,其土地承包经营权虚置分布状况表现为3种情态:

  1)公路沿线的“田”、“土”承包经营权虚置严重。由于贵州是山地省份,不仅黔东南、黔西南等地区的公路均建于高山峻岭之间,还在公路沿线开发了许多“田”、“土”。在公路沿线行走,最直观的景象是距离自然村寨较远的公路沿线“田”、“土”因不便于劳作被大量荒废,或因修建公路被占用,使其基本处于闲置状态下。

  2)自然村寨内的土地承包经营权在有限行使的情况下被严重虚置。例如,通过在黔东南天柱县蓝田镇杞寨村200余户家庭中随机抽取100户进行问卷调查发现,90%的家庭除了耕种部分田地用以满足家庭基本口粮所需之外,其余偏远或不太好的田地基本处于闲置状态,部分家庭甚至于完全不再从事农业生产,土地承包经营权全部被虚置。调查结果显示,该村60%以上的“田”、“土”处于闲置状态下。

  3)离城镇较近的“田”、“土”开发极为“繁荣”,但这种开发并非基于土地承包经营权流转的积极运行,而是因为两种方式被改变用途所致:①政府征用将农用耕地转化为建设用地,尤其是近年来贵州实施工业强省政策之后,大量城镇近郊的农田被征用规划为开发区或科技园区,用于修建厂房或直接修建房屋进行房地产交易;②土地承包经营权人私下交易修建私人住房。在黔东南天柱县蓝田镇的调研发现,蓝田镇四面均为农业耕地,现有镇域面积中一半是21世纪以来新修而成,修建房屋的土地绝大多数是从农民手中现金交易购置而来。同样的问题在其他自然村寨也大量发生。例如蓝田镇杞寨村,大量农民打工赚钱后回家用现金购买他人农田新修房屋。

  1.2 喀斯特地区农村土地承包经营权虚置形态

  贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置的表现形式多样,主要有以下几种形态:

  1)土地承包经营权闲置。土地承包经营权是指土地承包人对自己承包的土地实行有选择的耕种,主动或被动地闲置土地承包经营权,导致农村“田”、“土”荒废。土地承包人主动闲置土地承包经营权主要是针对地理位置偏远、贫瘠、经济产出较少的“田”、“土”而为。土地承包人被动闲置土地承包经营权主要是因为家庭劳动力外出务工、家里留守老人或儿童无力耕种土地,只能选择闲置。从目前贵州喀斯特地区农村土地承包经营状况看,无论是主动还是被动地闲置土地承包经营权,均具有选择性经营、选择性闲置的特点。

  2)土地承包经营权市场化流转形式化。该虚置形态意指在国家推行农村土地承包经营权市场化流转改革浪潮中,贵州喀斯特地区农村土地承包经营权市场化流转处于停滞、不作为的状态。调查发现,目前贵州喀斯特地区农村土地承包经营权市场化流转处于3种状态下:①喀斯特地区自然村寨主要以传统的家庭租赁模式流转经营权,承租人利用家庭劳动力进行传统的农业生产,没有任何现代经济元素融入;②喀斯特地区城镇近郊土地承包经营权市场化流转较为繁荣,但主要为城镇化建设所用,实质性的农村市场经济活动极其稀缺;③农村集体组织参与土地承包经营权流转活动处于空白状态,自然村寨缺乏外来经济人投资参与农村经济建设。在贵州喀斯特地区,自然村寨除了依靠“打工经济”增砖添瓦之外,依然保持传统的经济形态,很难看见现代化的农业经济形态存在。

  3)土地承包经营权市场化流转异化。这主要表现为:①贵州喀斯特地区农村土地承包经营权在流转过程中改变土地用途,例如城市近郊的农业用地变成城镇建设用地;自然村寨的农用地变成宅基地;②流转形式异化。尽管农村土地承包经营权市场化流转具有法定程序与表现形式,但贵州喀斯特地区许多自然村寨的土地承包经营权人经常是私下以口头约定形式直接进行“土地买卖”或“土地互换”。根据在天柱县蓝田镇杞寨村等地调查发现,该村周边修建的房屋除了极少数以自有农田作为地基之外,其他的农田均以此类方式交易而来;③土地承包经营权在市场化流转过程中出现市值增加但农民权益消减的异象。主要表现为政府改城镇近郊农用地为建设用地之后,无论是用于科技园区建设还是房地产开发建设,土地均出现大幅度价值增长,但土地承包经营权人却无法获取该地市场收益,只能获得相对较低的补偿,导致“土地市值增长而农民权益却消减”的异象出现。对此有人明确指出:“集体土地流转出现的种种异化严重违背了土地流转的基本原则,本质上是对农民权益的侵犯和对财产的掠夺。”[1]

  二、贵州喀斯特地区农村土地承包经营权流转异化的制度性障碍

  诚然,贵州喀斯特地区独特的地理结构客观上增强了农村土地承包经营权闲置、市场化流转流于形式等可能性,但现行土地制度固有缺陷、土地监管规范“沉睡”等制度性问题的存在无力控制或放纵了贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置问题的蔓延,阻却了贵州喀斯特地区农村土地承包经营权市场化流转。

  2.1 现行喀斯特地区土地治理模式制约土地承包经营权的市场化流转

  贵州是一个山地性与喀斯特性比较显著的省份,在全省17.61万km2的土地上,喀斯特地貌分布占73%,碳酸盐岩出露面积61.9%。在贵州省88个县(市)中,喀斯特面积比例在50%以上的有68个,占79%。在该地貌形态下,贵州人所拥有的土地承包经营权既落在山脚,也挂在山间、置于山顶。尽管经过“九・五”、“十・五”、“十一・五”和“十二・五”期间的综合治理,贵州喀斯特地区的生态环境与水土保持有很大改善,但是贵州喀斯特地区依然面临极为严重的生态环境问题,例如人口增加、耕地减少、水土流失、土壤退化、石漠化严重、生物多样性退化、生态系统功能衰退、季节性旱涝突出、地质灾害频发、环境污染严重等问题。基于这些客观因素的认知,地理科学界一般认为贵州喀斯特地区农村“田”、“土”具有先天上的生态环境脆弱性和生产力低下性,现代市场经济发展所需的资源要素、生产要素等很难在喀斯特地区农村领域寻找到,它很难保证市场化运作之后的市场收益,很难吸引具有现代意识的新型农民继续扎根其间作业,很难吸引外来投资者进行资本投资。因此,在贵州喀斯特地区这片空间范畴内,近二十年的土地治理基本围绕水土维持、退耕还林等综合治理模式运行,忽略了贵州喀斯特地区农村土地承包经营权市场化流转的经济价值效应。

  2.2 贫困省份“打工经济”的政策导向阻却了农村土地承包经营权市场化流转

  劳动力供需市场在喀斯特地区劳动力外迁过程中具有决定性作用,经济利益驱动农村劳动力外迁是市场经济发展的必然结果。比较国家统计局近5年的有关统计报告数据和贵州喀斯特地区土地经营的收益,能更好地证明经济利益驱动在喀斯特地区土地承包经营权虚置问题上的决定性作用(表1、表2)。

  从表1、表2的数据看,外出打工的农民工平均月工资与其在家务农的经济收益差距甚大。假设一户人家2~3个劳动力2014年出外务工的话,年均收入为68 736~103 104元(如果在广州、上海、深圳等东部沿海地区打工,工资收益将翻倍)。比较而言,一户具有2~3个劳动力的家庭,在田地间劳作一年时间不吃不喝的情况下,加上政府微薄的农业补贴以及其他家庭式养殖等收益,其收益也不过1~2万元。从经济激励理论看,二者之间巨大的经济差距必然导致喀斯特地区农村劳动力外迁,削弱了他们行使土地承包经营权的积极性。

  自改革开放以来,因西部地区劳动力通过外出打工而改变打工农民和西部地区农村的经济状况,使西部省份在过去二十年中,多采用“打工经济”模式促进农村经济发展。无论是早些年的“打工东南飞”还是近年流行的“民工西部回归潮”,“打工经济”均依存于城市领域的工业、服务员或新型经济产业而发展,与贵州喀斯特地区农村经济发展关联性不大。就此而言,“打工经济”的政策导向反而加剧了喀斯特地区农村土地承包经营权的虚置问题,使土地承包经营权流转流于形式,并没有对贵州喀斯特地区农村经济现代化发展发挥正能量,反而具有障碍效应。从“市场决定性作用”的本质看,国家政策、法律制度不能强制性地改变市场,但也绝不是一味地盲目顺从市场、不要政府。相反,政府要通过科学的决策与法律制度构建去回应市场的变化,消除市场不利行为,引导社会主体在特殊时间、空间内关注社会事实,从事经济活动。

  2.3 土地制度固有缺陷以及规范“沉睡”使农村土地承包经营权市场化流转异化

  从土地法律制度设置本意看,它是为了通过土地法治化管理实现土地合理、科学利用,并保障土地权利人的合法权益。一旦土地法律制度的生成、实施与现实基础发生错位或制度规范处于“沉睡”状态,土地法律制度的保障功能将被消减,甚至变成一种制度性障碍阻碍社会经济发展。不幸的是,贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置问题严重,其制度性障碍恰好存在。这种制度性障碍主要表现为:

  1)在现行国家土地法律制度无法回应贵州喀斯特地区现实环境的背景下,缺乏运用地方立法权构建符合贵州喀斯特地区现实基础的制度规范。比如,农村土地承包经营权市场化流转机制的构建目前均以国家决策以及物权法等法律规范为准,贵州省并没有开展相关地方立法,导致土地承包经营权市场化流转因此缺乏符合贵州喀斯特地区独特现实基础的法律制度作为指导。事实上,“对农村土地承包经营权流转现实基础的揭示是保障农村土地承包经营权流转法律制度构建的科学性与本质合法性的重要前提。”[2]欲解决贵州喀斯特地区农村土地承包经营权市场化流转形式化与异化等虚置问题,地方政府必须充分运用地方立法权,在细化国家土地承包经营权流转法律制度时充分考虑喀斯特地区农村土地承包经营权流转现状及蕴含于现状之中的规律性或客观性,这样的法律制度才能更具实效性,更具生命力。

  2)土地监管法律规范陷入“沉睡”状态,因法律规范的虚置而导致土地承包经营权虚置出现,使“制度虚置”与“事实虚置”耦合起来最终演变成为一种社会虚置的终极形态。贵州喀斯特地区农村土地承包经营权闲置、市场流转形式化或异化从制度实施的角度看,现行土地管理法与农业法的监督规范并没有展现其法律监管功能,而是被基层主管机关执法部门虚置起来,将其置于“沉睡”之中。依威廉姆森的机会主义理论,缺乏有效约束的人们会因此以不正当的手段谋取利益。因为“人是自私和理性的,在没有有效约束的条件下,人总是具有机会主义倾向,即具有随机应变、投机取巧、为自己谋取利益的倾向。”[3]在法律规范陷入“沉睡”状态的情况下,土地承包人擅自改变农地用途或私下交易成为一种普遍现象,这种人性机会主义的现实演绎恰好由制度缺陷以及制度执行人助推而成。

  三、贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置的影响

  农村土地承包经营权流转异化等虚置问题是一项事实问题,其背后隐藏着极大的社会风险和经济风险,主要有如下表现。

  3.1 喀斯特地区农村土地承包经营权虚置问题会进一步加剧贵州喀斯特地区农村区域土地荒废程度,使贵州喀斯特地区农村经济形态无法向市场经济形态转型

  在现代社会,空间区域内的经济发展如果过分依赖某种外来经济存量,而忽略内生经济增长要素的挖掘,使得经济发展的外生性要素与内生性要素脱离,它将永远落后于其他空间区域的发展。土地资源是农村开展市场经济转型的基础性资源。农民这一主体一旦转移,在土地承包经营权尚未转移的情况下,土地资源只能依靠年老体弱的留守人员进行看护;土地承包经营权市场流转形式化或异化,其直接后果是导致农村经济赖以转型的土地资源丧失,使农村经济转型缺乏现实基础而流产。从黔东南、黔西南部分自然村寨的发展状况看,除了国家财政性资金投入改变道路交通、农民工打工赚钱回家修建新房之外,21世纪以来,农村经济发展没有任何实质性的改变,依然停留在传统的自然经济形态结构之中。比较其他地区农村经济的快速发展与深度转型,这种停滞是一种资源浪费。

  3.2 喀斯特地区农村土地承包经营权虚置会削弱土地法律制度的效力,影响土地管理法治化进程,将事实问题、法律问题转化为社会问题

  贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置是一种社会现象,主要反映了贵州喀斯特地区农村土地承包经营的现实状况以及未来趋势,本身不是一个法律问题。但是,土地承包经营权虚置问题反映出国家土地法律制度设计及其实施存在的问题,这些问题导致了现实问题存在并一直延续。既存的事实问题与法律问题如果任性地存在下去,将导致全社会效仿,法律规范的效力将被消减甚至于变成一种制度性障碍,变成影响社会经济发展的“大老虎”,影响区域空间的社会治理。因此,一旦事实问题与法律问题耦合在一起,那么将转变为社会问题,形成一种整体上的社会治理风险,最终导致农村社会处于高度不稳定的秩序状态之下。从近年来所发生的群体性事件看,绝大多数事件发生于农村空间区域之内,并起源于农村土地拆迁或征收过程中的各种异化现象。这充分说明喀斯特地区农村土地承包经营权虚置背后隐藏着极大的社会治理风险,必须从制度建构、运行到社会治理均给予足够的重视,在回应此项事实性问题之余探索破解对策。

  3.3 喀斯特地区农村土地承包经营权虚置会危害国家粮食安全

  现行《农业法》作为中国农业法律制度体系的基本法,在第五章粮食安全保障问题设立了六条规范,对粮食生产、粮食流通、粮食宏观调控等内容分别进行立法。这充分说明粮食生产关乎国计民生和国家安全问题。为此,2008年国务院制定公布的《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》特别强调“基本农田”的保护。尽管从中国粮食生产的区域结构看,中国南方喀斯特地区不是国家粮食储备的战略基地,国家可以通过东北以及中部平原地区的粮食生产来实现国家粮食安全。但不可忽略的现实是,中国人口数量巨大,尤其是南方喀斯特地区的人口数量巨大,一旦出现比较复杂的粮食贸易问题,中国南方喀斯特地区不可能完全依赖于其他地区的粮食救济。因此,必须首先确保本地的粮食安全,方能不影响国家粮食安全的整体战略布局。贵州喀斯特地区农村土地承包经营权虚置,该区域空间内的粮食生产大量减产,省内粮食供给只有通过进口才能满足需求。长此以往,贵州粮食安全早晚将达到临界点,承受土地承包经营权虚置所带来的不能承受之严重后果。

  四、贵州喀斯特地区农村土地承包经营权流转异化的消解路径

  “在实践生活中,只有具体、特定的法律而无法律自身,每一个特定的法律都有特定的时间度、空间度和与之相关的事实度。”[4]在国家现行土地法律制度、农业法律制度与政策稳定实施的背景下,欲破解喀斯特地区农村土地承包经营权市场化流转异化等虚置问题,贵州必须充分运用地方立法权,从喀斯特地区现实情境出发,在遵守国家土地法律制度与农业法律制度原则与精神的基础上,在前提性法律技术指导下对现行法律制度的理念、规范构成进行梳理,发现理念、制度与现实基础之间的差距或相互抵牾之处,运用地方立法权制定相应的地方性规范去弥补或协调,使事实问题通过法律制度的创新性回应得以破解。

  4.1 提升各主体对农村土地承包经营权市场化流转异化等虚置问题及其影响的理性认知能力

  为了解土地承包权人、土地监管部门以及社会人士对喀斯特地区农村土地承包经营权虚置问题的看法,分别设计了三份问卷进行调查。针对农户的问卷显示,“农田荒废无所谓”、“打工赚钱比在家种地好”等选项高达95%;针对土地监管部门的问卷显示,“土地承包经营权虚置是地方习惯性做法不好监管,是城镇化建设、科技园区建设不可避免的现象”、“劳动力外迁不仅能够增加本地经济存量,还能减少本地维稳压力”等选项高达100%;针对社会人士的问卷显示,“不了解”、“种地赚不了钱”等选项较多。问卷调查结果充分说明,喀斯特地区各主体对土地承包经营权虚置问题并没有给予足够的重视,尤其是土地管理部门的认知一定程度上放任了农村土地承包经营权虚置问题的蔓延。对农村经济发展缺乏现代市场经济认知思维,对农村土地管理缺乏法治思维和法治方式,不可能真正地促进农村经济的现代化转型。为此,国家应该承担起对农村经济现代化转型的全面的总体责任,通过开展农村人口(国民)素质提升教育、土地管理人员法治思维与依法办事能力提升教育等途径提升各主体的综合素质与理性认知能力,用21世纪的新思维、新理念、新方法去看待土地承包经营权虚置问题及其影响力,从而增强喀斯特地区农村现代经济发展的内生性要素。

  4.2 设置强制流转制度,促进喀斯特地区农村土地承包经营权市场化流转

  强制流转制度不是全面流转,而是基于农村集体经济发展的需要,在土地承包人闲置土地并不愿意将其市场化流转的情况下,农村集体组织采用会议表决的形式强制其土地承包经营权市场化流转。创设强制流转制度目的是避免土地承包经营权虚置问题的蔓延,促进土地资源合理开发利用,它不仅有利于促进土地承包经营权市场化流转,也能够保证土地承包人的合法收益。其主要内容有:①强制流转的前提条件是为了促进农村集体经济发展所需;②强制流转的客体限定为喀斯特地区农村空间区域内被虚置的土地承包经营权;③强制流转需采用农村集体组织表决的方式进行决议,履行告知义务并向土地管理部门登记备案后才生效;④强制流转不是强制征收或者征用,必须肯定土地承包人在土地承包经营权市场化流转与运作之后的收益分配。

  4.3 完善土地承包经营奖惩制度,破解激励失效与规范“沉睡”问题

  现行经济激励政策在贵州喀斯特地区处于失效状态,喀斯特地区梯田结构决定了土地承包人从事农业耕种只能获得少量的收益以及国家农业补贴,无法激励土地承包人开展农业经济活动;现行土地管理法和农业法对此类土地承包经营权虚置缺乏处罚规则,执法过程中对土地承包经营权市场流转异化等行为缺乏有效监管,使土地承包经营权虚置成本为零,放纵了土地承包人虚置土地承包经营权。

  破解激励失效与规范“沉睡”问题,需进一步完善中国土地承包经营奖励制度。技术路径如下:①改现行农业补贴为土地承包经营权市场化流转与运作补贴,激励社会经济人投资农村经济,激励土地承包人积极探索并从事农村现代经济建设活动;②完善土地承包经营权虚置惩罚规范,对闲置土地、市场化流转形式化与异化等虚置行为采用罚款、强制流转、收回土地承包经营权等方式给予惩戒;③加强土地管理监督责任制,对执法过程中因放任土地承包经营权虚置行为而导致法律规范“沉睡”的行为人追究行政责任。

  4.4 搭建农村土地承包经营权市场化流转服务平台,使农业服务体系化、制度化

  从中原地区、东部地区以及东北部地区农村经济现代化转型过程看,土地交易服务平台发挥了重要作用。贵州喀斯特地区欲解决农村土地承包经营权虚置问题,必须参考其他地区服务平台运作经营,构建多元化的服务平台,形成农业经济服务体系。为保证服务平台持续稳定运作,需运用地方立法权制定相应的服务性规范,使农业服务制度化。从贵州喀斯特地区独特的现实情境看,需搭建的服务平台主要有:①创建农村土地承包经营权交易中心,简化交易程序,为其市场化流转提供便捷、高效的服务,减少农村土地承包经营权市场化流转成本;②创建信息服务中心,建立信息、咨询、预测以及评估等服务系统;③创建金融、财税一体化服务中心,为农村内生性经济发展以及土地承包经营权市场化流转提供金融支持与财税减免,激励贵州喀斯特地区农村土地承包人积极从事现代农业生产。

  4.5 革新农村土地登记制度,为农地整合奠定基础

  现行土地管理法及其实施条例明确规定国家实行土地登记发证制度,土地承包经营证书上依法登记土地所有权和土地使用权两项内容,对承包土地的具体位置及其地貌形态并无具体规定。贵州喀斯特地区的土地以梯田、坡土为主,并以农户承包为界进行了分散的块状划分,不利于现代化作业。但是调查发现贵州喀斯特地区存在许多大坝,这些大坝均为优质的农田;贵州许多地区的山林也适合种植经济果林。如果能够改变其分散的块状结构,将其土地资源进行整合,现代化的农业种植将不再受地理形貌限制。为此,需革新现行土地登记制度,采用田亩登记的方式肯定土地承包经营权人的合法权益内容,赋予承租人在维持农田基本用途不变的情况下改变土地“分散且块状结构”的权利,奠定喀斯特地区农村土地承包经营权市场化流转与现代化运作的现实基础。

  参考文献

  [1] 田慧颖.对农村土地承包经营权流转问题的思考[J].商业经济,2009(18):112-113.

  [2] 李军波.农村土地承包经营权流转法律制度构建的若干问题研究[J].经济法论丛,2009(2):46-73.

  [3] 年志远.国有资产流失及其治理机制研究[M].北京:经济科学出版社,2012.

  [4] 吴经熊.法律哲学研究[M].北京:清华大学出版社,2005.16-17.

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