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我国现行公务员薪酬制度存在的问题

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  【题目】公务员薪酬制度面临的困境及改革措施
  【第一章】公务员薪酬制度优化研究导论
  【第二章】公务员薪酬内涵及相关理论
  【第三章】我国现行公务员薪酬制度存在的问题
  【4.1 4.2】科学合理的优化公务员薪酬设计
  【4.3 4.4】加快建立公务员薪酬的科学化平衡比较机制
  【4.5 4.6】积极做好改革的各项配套措施
  【结论/参考文献】公务员薪酬体制改革分析结论与参考文献

  第 3 章 我国公务员薪酬制度的现状和存在的问题

  现阶段,我国公务员工资主要由基本工资、奖金、津贴和补贴四部分组成。基本工资是公务员工资的主要组成部分。公务员基本工资主要包括职务工资与级别工资。职务工资按照公务人员工作职责的大小确定,每个职务都有相应的工资标准予以对应,相当职务层次的领导职务和非领导职务执行不同的工资标准。而级别工资的确定则首先按照公务员的工作情况和任职资历将其分为 27 个级别,每个职务层次对应若干个级别,每级别又对应若干工资档次。奖金是指因公务员表现优秀而给予公务员的效率工资。定期考核结果被评为优秀和称职的公务员,可享受年终一次性奖金。津贴是公务员工资的一种补充形式,包括地区附加津贴、艰苦边远地区津贴以及岗位津贴等内容。而补贴则是为了保障公务员生活水平不下降而设置的薪酬组成部分。

  我国现行公务员薪酬制度保证了公务员工资增长的稳定性,使我国公务员工资总体结构更加科学合理,综合体现了多种影响工资的因素,保障了公务员基本生活水平的平稳,但仍存以下几方面问题需解决。

  3.1 公务员群体薪酬水平总体偏低

  改革开放后,随着市场经济的发展,各行各业的薪酬水平都有较大的增长。各地区公务人员的薪酬水平,经过几次改革也逐渐趋向于平衡。虽然现阶段公务员的薪酬水平可以满足其最低生活保障,但在整体劳动力市场中,仍处于中等偏下位置。尤其是在北京、上海等经济发达的大城市,公务员群体的薪酬水平与企业同类从业人员相比,明显缺乏竞争性。随着各项改革的贯彻,原本为公务员群体优势的福利待遇也逐步消失,而本应与之相对应的配套措施却相对滞后。

  杨兴坤于 2009 年所着的《公务员工作生活质量研究》中,对包括北京市发改委、国资委、卫生部门、公安部门、税务部门和乡镇街道办等 19 各部门的调查问卷表明,公务员群体的期望年薪与实际年薪差距很大,认为自己收入水平非常合理和比较合理的仅占 12.1%,认为比较不合理和非常不合理的占到了 47.5%.只有 4.8%极少数的公务员认为自己的收入水平属于上层或中上册,而认为自己收入属于中下层的却占到了 44.7%,还有大致 10%的公务员认可自己属于社会的下层。

  由于公务员个人的生活圈子和比较对象都各有不同,因此这个结论只能作为公务员心理层面感受来研究。但根据薪酬公平理论,员工在认为没有达到外部公平的时候,便可能会通过自我安慰、以自身认为合理的程度改变付出以配合所得甚至通过离职等方式摆脱目前的分配方式等措施来达到自己所认为的公平,造成组织人才流失和效率下降。

  在此项统计中,调查样本的平均月收入为 3705.60 元,平均年收入为 44467.20 元。

  根据北京市统计局的信息显示(参见北京统计信息网),北京市职工的平均年收入为44715 元,平均每月 3726 元,高于调查样本的平均工资。而从国家统计年鉴提供的数据来看,2012 年国有公共管理和社会组织行业年平均工资为 46207 元,也远低于当年全国城镇单位就业人员年平均工资 46769 元的水平。结合公务员群体的工作性质,以及大多数国家中公务员工资高于社会平均工资的情况,我国公务员群体的薪酬水平明显偏低。

  薪酬会从经济、社会和心理上各方面影响个人,一个人的收入可以显示他的权利和优势,并与自尊心的感觉强烈联系。而公务员工作性质又具有特殊性,对维护社会稳定和促进社会发展有着重要作用。因此,薪酬问题处理不好可能会对公务员的工作态度和工作效率有较强的负面影响,最终影响机构行政效率。而在社会各方面都飞速发展的今天,我们需要的是精力充沛、信心百倍、能够以人民满意的工作态度来为社会的和谐和发展做出贡献的公务员。新的公务员薪酬制度应与时俱进,不仅应发挥保障作用为公务员提供最起码的生活保障,使公务员能够没有后顾之忧的安心工作,还应进一步发挥激励作用,使公务员群体在社会生活中拥有较好的生活水平和生活质量,以更好的精神面貌奋斗在工作岗位上,维护社会的公平正义。

  3.2 公务员薪酬体系设计缺乏宏观性和系统性

  我国公务员薪酬管理经过几次大的改革,较之以前的工资制度的确更为科学合理,但整个公务员薪酬体系的设计缺乏宏观性和系统性也是不能忽略的问题。我国公务员薪酬制度改革中的与时俱进,大多都是指根据现实中出现的问题对原有体系的缝缝补补,并没有从整个宏观上设计体系及体系的调整机制,导致公务员薪酬制度问题改完再来,亦或者改完也因原有陈旧体制的刚性限制而不能发挥明显作用。具体来说,可表述为一下几点。

  第一,结构设计存在缺陷,缺乏弹性调整机制。我国公务员群体的薪酬结构在 2006年工资改革后产生了较大变化,职务工资和级别工资合并为基本工资,使工资结构得到简化。但公务员的薪酬结构仍为明显的结构工资制而并非更加科学的复合工资制,大多数公务员拿到的仍是"死"工资。只要公务员职务级别相同或相近,无论工作量大小、工作任务轻重,最终得到的报酬都差不多。典型的结构工资不仅计算繁琐,管理困难,而且在这种制度根本无法体现公务员的工作成效显着与否,更难以此来激励员工提高工作效率。另外,我国的工资标准从全国来看都是统一的,晋级时间、提资数额和比例也全部相同,公务员的薪酬水平与当地发展水平严重脱节,缺少必要的弹性调整机制,不仅难以保证公务员获得应有的生活水平,更使薪酬的激励作用难以实现。

  第二,以基本工资为主的薪酬系统与以奖金、津贴和补贴组成的薪酬系统倒挂。因为我国公务员的工资标准设计并未考虑地区差异而全国统一,使公务员工资难以与当地生活指数相适应,一般来说是靠工资结构中的奖金、津贴和补贴来进行调整。全国人大常委会专题调研组《关于公务员法实施情况的调研报告》指出,目前公务员基本工资仅占全部工资数额的三分之一左右,津贴补贴所占比例过多。由于奖金、津贴和补贴的发放国家并没有发布统一标准和执行方式,所以各单位自行发放的奖金、津贴和补贴不仅名目繁多,标准和渠道也各不相同。很多地区公务员的薪酬结构已经表现为以基本工资为主的薪酬系统和以奖金、津贴为辅的薪酬系统倒挂,导致地区间、部门间公务员的薪酬总额差距过大。有的省所有补贴加起来两三百,而有的省,一项补贴就达到这个数额。

  在这种情况下,国家统一制定的薪酬结构和薪酬标准对这部分机构公务员的总收入影响很小,国家薪酬制度的宏观调控力也被大大削弱。

  第三,绩效工资比例过小。绩效工资对公务员的激励作用是较为明显的。2003 年英国政府在改革高级公务员薪酬制度时引入了绩效工资制,以突出工作成绩显着,表现出众的公务员,取得了较为明显的效果。目前我国公务员薪酬中货币化绩效工资所占部分很少,奖金获得方式和发放标准未实现科学统一,职级工资与绩效工资没有很好的结合,加剧了平均主义的倾向,无法体现按劳分配的原则和激励功能。绩效工资在公务员薪酬结构中的缺乏或缺失,直接导致公务员报酬分配严重欠缺内部公平性,不仅难以激励公务员提高工作效率,更有可能导致组织优秀人才的流失,必须加以改革。

  3.3 公务员薪酬平衡比较机制尚未完整

  由于历史原因,我国公务员薪酬基数比较低,尽管经过几次大的改革,薪酬水平有所提升,但与企业同类人员相比仍差距较大。国家统计年鉴数据显示,2012 年国有公共管理和社会组织行业年平均工资为 46207 元,远低于当年全国城镇单位就业人员年平均工资 46769 元,公共部门的薪酬水平难以实现外部公平。而薪酬制度中的外部公平,一般来说是通过薪酬调查实现的。薪酬调查的准确与否,直接决定了组织能否设置既具有行业竞争力又能最大限度节省成本的薪酬水平。

  我国现阶段的薪酬调查制度还不够完善,不仅缺少专业的执行部门,评估方法和评估标准也欠缺一定的科学性。在实践中,缺乏法定约束,不能做到定期、及时的更新调查数据,难以实现公务员薪酬的平衡比较机制。而薪酬制度中平衡比较机制的缺位,直接导致薪酬增长制度中很多问题的存在,不能做到及时和科学。首先,公务员的基本工资标准过低,既不能保证公务员的生活水平,又在很大程度上弱化了国家薪酬制度的宏观调控。其次,虽然历经几次改革,但公务员的晋薪速度仍然十分缓慢,已在一定程度上影响了公务员的工作积极性和工作效率。最后,级别工资和档位工资的设置虽从表面上看比较科学,但实际级差偏低,通过这种方式实现的定期増薪时间过长,标准过低。

  一方面,公务员需要两年考核称职才能晋升一个档次,连续五年考核称职才能提升一档级别。另一方面,完成考核提升之后所获得晋级数额十分有限,提升以一个档次或一个级别大约只能增加 50-60 元,联系提升所需的时间,再计算物价水平的平均增长,这个数额的定期增资根本不会对公务员生活水平的提高有多少实际意义,薪酬的激励作用自然也不会有多大程度的发挥。长此以往,公务员薪酬水平根本无法与当地经济发展、物价水平以及公务员的工作性质和职责相适应。

  再科学的薪酬制度要发挥作用,也必须依赖科学合理的薪酬水平。而公务员薪酬制度中平衡比较机制的长期缺位,使长期低下的公务员薪酬水平,远远比不上企业同类从业人员,甚至有的地区远低于社会平均薪酬水平,无法使公务员的薪酬水平与国民经济发展水平相适应,更不能满足公务员群体物质需要水平与社会发展水平的同步提高。长此以往,可能导致个别公务员滥用职权进行寻租,严重影响政府的公众形象,也会在很大程度上影响公务员的工作积极性,制约政府行政效率的提高。

  3.4 公务员的薪酬管理有待进一步透明化

  公职人员收入的透明化是人事管理现代化的重要标志,不透明的薪酬制度不仅会掩饰需要改革的现实状况,给公众造成一定程度上的错觉,不利于改革的实施,更可能会成为滋生腐败的"温床".目前来看,我国公务员的薪酬管理从决策到实行包括相关问责都需要进一步实现透明化。

  第一,薪酬决策有待透明、民主。公务员群体的薪酬决策涉及立法机关、政府、公务员自身以及社会公众多方面利益,在公务员薪酬决策的过程中,也应使各利益群体尽可能的都参加进来。目前我国公务员薪酬制度的改革在方案的酝酿和制定过程中,仍缺少公开、透明和各利益群体的参与。在公务员调薪问题上鲜少进行公开听证,对其资金来源、是否符合规章制度以及与社会中企业同类人员的所得报酬的比较数据以及公务员加薪所占财政预算比例等问题也有待于进一步公开透明,以供多方进行审议。

  第二,津贴、补贴差距悬殊。由于各种现实原因,我国目前公务员薪酬制度中津贴、补贴的设置多取决于当地地方财政状况。很多部门的津贴、补贴均超过公务员本身工资,更有甚者达到了 5-8 倍。而在现实当中,这些个别部门的一些人员远远超过大多数公务员工资水平的高消费行为,在一定程度上给公众造成了错觉,使公众认为公务员群体总体收入过高,掩盖了大部分基层公务员薪酬水平较低的事实。

  第三,福利待遇缺乏透明。在我国,除去国家规定的公务员福利外,各个单位和部门是公务员福利的主要提供者。但在公务员福利项目和数额缺乏统一设置的条件下,福利发放显现出很大程度的自定性和随意性。目前,很多地区和部门福利仍存在以实物为主、项目设置与公务员自身需要不符合、工资性项目和福利项目混淆等情况。不仅不利于国家节省成本统一管理,还会使部分单位公务员名义工资增加幅度过大,引起公众的不满。

  第四,未形成有效的监督机制。要想在公务员薪酬制度的管理和改革中做到公平公正,必须设立有效的监督机制。我国目前的薪酬管理中,从决策到执行都缺乏多方位的监督和问责,监督主体呈现出"碎片化",监督平台缺乏,导致监督机制的弱化,难以形成监督合力以保障改革顺利进行,制度发挥作用。

  3.5 公务员薪酬制度的法制化管理需要加强

  在我国,公务员的收入报酬来源于国家税收,区别于市场中的经济体,公务员的薪酬水平是不受成本、利润直接限制的。而相对于其他行业而言,公务员群体又存在一定的职业特殊性。从整个社会构架来看,他们既是社会公义的维护者,又掌握着社会公共资源,负责公共资源的管理。所以说,公务员薪酬的决策、管理必须有刚性法规对其加以约束。

  虽然《公务员法》对公务员薪酬的相关问题做了比较具体的规定,但迄今为止我国还未出台专门针对公务员薪酬的法律法规。薪酬制度中法制化程度的缺失,直接导致了公务员薪酬水平的制定、调整、调整程序、调整周期以及薪酬发放形式等薪酬管理问题的无法可依。也造成了公务员薪酬管理的透明度不高,重保密轻监督,缺乏统一规划和强制保障的现实状况。薪酬管理中很多流程缺乏法制化的统一规定,在实际操作中便不可避免的出现以权代法、以人代法的情况,造成公务员群体薪酬管理的混乱。另外,一些制度虽已有法律进行规定,但由于缺乏具体标准,法律依据不足,增大了施行难度。

  如《公务员法》中明确规定公务员薪酬管理"实行工资调查制,定期进行公务员与企业相当人员工资水平的调查比较",显现出我国公务员薪酬管理正逐步走向科学化和制度化。但薪酬调查由哪些部门负责,调查标准和调查周期怎样确定,如何与经济发展水平、物价水平挂钩等具体问题的法制化缺位,给薪酬调查工作的开展增加了很大难度,使我国公务员薪酬的正常增资机制欠缺法律保障,不仅欠缺科学性、合理性,在公众看来,也缺乏透明性和民主性。

  目前,许多发达国家在公务员薪酬管理的法制化方面都有比较完善的体制,如德国出台《联邦官员法》对公务员薪酬制度做出了规定,还出台了《联邦工资法》将薪酬管理模式以法制化形式加以确定。我国在公务员薪酬管理方面应充分借鉴制度较完善国家的先进管理经验,以法律形式确定公务员薪酬水平、薪酬决策以及管理方式的具体规范,以改变管理和决策中无法可依的状况,限制和杜绝薪酬改革中可能出现的负面人为因素,避免工资、福利发放和改革的随意性。不仅要用法律保障公务员合法权益,公务员薪酬制度的科学合理,还必须要保证薪酬管理中的透明民主,加强对公务员薪酬制度及改革的监督。

  3.6 相关配套改革措施未能及时有效进行

  第一,绩效考核制度尚不完善。由于公务员并不直接参与社会财富的创造,而是多从事脑力和管理工作,导致政府部门的产出难以量化。在现实中,无论是西方发达国家还是发展中国家都缺乏健全的政府绩效评估系统,评估中常常出现政府与公众沟通的缺乏。当前,我国公务员的绩效评估结果也往往取决于部门领导和部门同事,公众作为政府机关的服务对象反而不能有效参与评估,造成了评估质量的低下和评估结果的偏差。公务员薪酬制度改革需要增加绩效工资所占比重,若要做到公平公正,便必须有科学的效绩效评估制度与其配套施行,只有达到公务员绩效评估的公平合理,调和型的公务员薪酬模式才能真正发挥作用。

  第二,公务员工作效率和工作态度需提升。公务员薪酬制度改革能够使大部分基层公务员的薪酬水平有所提升,这就要求公务员在工作中的效率和态度也需要一定程度的提升。如果公务员薪酬水平因为薪酬改革得到提高,公务员的职业素养却没有得到提升,所提供的服务质量和服务态度也未提高,甚至有的部门还是存在"门难进,脸难看"以及业务不通、责任不负、问事三不知等情况,不仅会引起公众对公务员服务质量的不满,也使薪酬改革失去了意义。

  第三,统计数据欠缺规划和准确性。公务员薪酬改革中十分关键和重要的一个部分就是相关数据的统计工作。目前,我国在数据统计方面欠缺专门的部门,而部门之间合作也需要进一步密切。首先,由于中国公务员和其他从业人员数量巨大,体面生活所需的信息差异较大且存在不确定性,使数据统计不仅相当繁琐,而且困难重重。其次,因为公务员薪酬水平的确定还应与当地物价水平相挂钩,所以对各地经济发展状况、物价变动等情况均应进一步全面统计。再次,我国公务员薪酬状况欠缺适合国情的宏观分析,就算统计数据准确,也难以发挥作用。

  第四,其他改革相关措施需要进一步落实。如对公务员激励、惩戒、道德管理等方面存在的问题,应进一步加以解决和完善。

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