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行政指导内涵的政治分析

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  从政治学角度来看, 行政指导是一种与服务型政府的内涵相适应的服务行政行为, 其在促进服务型政府建设、 促进行政体制变革方面必将发挥不可估量的作用。在服务型政府的背景下,行政指导这个行政法学概念就有了政治学研究意义。 本文拟通过政治分析的方式来对行政指导进行剖析。 政治分析也即将一个原本不属于政治学范畴或尚未在政治学范畴展开研究的现象或行为的概念通过学科语境转换实现其在政治学科的探讨与分析。 选择一个现实的背景作为学科语境对政治分析至关重要。 对于行政指导而言, 只有在服务型政府的背景下它的政治色彩才会凸显出来, 这是因为一个不以服务为导向的传统型政府是很难学会行政指导这种具有现代时代特征的行政行为, 也只有这样, 行政指导才能被“请”出行政法学的概念范畴。

  一、行政指导的一般内涵

  行政指导的本义在于行政机关及其他社会组织等行政主体为实现一定的行政目标对行政相对人(公民或社会组织)依法采取的建议、劝告、诱导、说明、引导、调解、协调、斡旋、告诫、劝诫、提醒、建议、意见、主张、商讨、协商、沟通、赞成或反对、表彰、提倡、示范、推广、宣传、鼓励、勉励、奖励、指导性计划、规划、 发布官方信息与导向性政策等不具有明显的暴力色彩的行政行为或活动①,这使得行政指导可以与暴力色彩明显的行政执法行为区别开来。 行政行为大抵可以分为刚性的执法行为与柔性的合作行为,其中,行政合同和行政指导就是两种典型的柔性的行政合作行为。 “有的时候,对于法律自己想达到的目的,采取稍具间接性的手段,似乎更容易为人所接受。 ”[1]26之所以说行政指导也是一种具有行政权力属性的非强制行政行为, 是缘于隐藏在行政指导活动中的行政权力中的公信度奥秘。 正是作为行政主体的政府凭借自身的政治公信力, 才可以较快地获取作为行政相对人的公众的信任, 从而可以引导公众去做符合社会公益性质目标的各种公益风险公共活动。

  一般而言,行政指导的内涵包括以下几方面:

  第一,行政指导是一种行政行为。 那么,行政指导应当在行为规范上遵循行政活动的合法性和合理性两大法治基本原则, 这使得行政指导在理论上也应当受到“法无规定不得作为”的原则限制,这应当延续到现实的行政实践过程当中。

  第二,行政指导是一种公职行为。不少行政法学教材倾向于将之列为非权力行为,这是值得商榷的。这种应当被纳入行政法治范畴的行政活动, 尽管它具有时代的崭新性,但也不能逃脱“权责一致”的宿命。所以,行政指导确切地来讲是一种非暴力的隐藏行政权力属性的公职行为, 这从更深层次来看就是作出了行政指导行为的必然是具有能动作用 (即能够独立思考和利益博弈)的公职人员,包括政府领导及其他公务人员, 这与把一切法律后果简单归因于冷冰冰的行政权力及其所附属的行政组织的做法截然不同。

  第三, 行政指导的方式多为异于刚性执法行为的体现人的能动作用的致力于达成行政主体与相对人之间合意的合作行为的各种柔性手段。 如果作为公众的行政相对人采取消极的政治冷淡或积极的抵制不合作行为时, 由政府作出的行政指导就处于无效状态, 这与执法活动由于事实理由违法或法律依据不充分而导致的行为无效的情形大相径庭。由此分析, 行政指导是不能够在传统的依靠强制暴力来推广执法的政治状态下得到贯彻实施的。

  毕竟,在传统的高压状态下,政府与公众之间的行政关系是绝对不平等的, 即便是公众可以与政府达成所谓的一致, 也仅仅是在畏惧而非心甘情愿的情形下作出的, 这种情况充其量只是在政府暴力威胁下的“合意”行为,也顶多是一厢情愿的政府指导行为。如果作为行政相对人的公众连服从自己意志的自由选择权都没有, 那我们所要致力于实现的行政指导行为将不复存在。

  二、行政指导的语境转换

  行政指导的正式存在是以制度适应为基本前提的。要将行政指导从行政法学的故纸堆中“找”回来,我们所要做的是给它设定一个合适的政治语境。 与以暴力强制为基本特征的传统类型相对应的政府制度形式,正是在过去几年里方兴未艾的服务型政府。

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