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行政指导内涵的政治分析(2)

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  转型期中国政府的变革方向是服务型政府的构建。我国政府突出强调服务型政府的建设是人民政府建设的本质要求, 也是我国政府为人民服务的根本体现。[2]

  服务型政府的特征主要有四个方面:(1)它是一个民主和责任的政府;(2)它是一个法治和高效的政府;(3)它是一个实现合理分权的政府;(4)它是一个为全社会提供优质产品和服务的政府。

  从内在的逻辑性来看, 服务型政府是一种摒弃传统 “官本位” 思维下的单向管民方式而顺应转型时代特征的政府与社会及民众双向联系的行政现象,也是“以市场为导向,以企业、社会和公众为主体,以提供公共服务为特征的政府行政模式。 它以提高公共管理质量和公共服务水平为目标,以发展为主题,是市场经济条件下政府管理的一种新模式”. 通常习惯于高高在上的政府总是不可避免地因公共利益的模糊不清而与社会系统发生激烈的碰撞,时而相互支持,时而彼此对抗。 “在缺乏政民良性互动的条件下,要真正实现社会公正、公平是困难的。 ”

  原来的政府权威受到了一定的冲击, 一方面政府面临复杂的社会公共事务而疲于应付, 另一方面政府自身传统行政手段已很难行之有效。

  服务型政府的应时产生是对政府当前维稳现实的一次全面反思与替代。 其一,政府违法。 这是阻碍中国行政体制变革的巨大绊脚石, 如果政府继续逆法而行, 将会导致我国法治建设沦为虚无, 长此以往,行政体制就无一日能顺畅建构。其二,运动治理。中国政府很难摆脱运动治理的行动思维, 这很大程度是受到革命战争年代党的动员模式的强烈影响,可毕竟政府是完全不同于政党的行政组织,[6]依靠个人魅力而非法治权威的执法方式只会对各种社会问题治标不治本,反而会增生各种衍生问题。 其三,反法治化。 这是一个影响中国行政改革的根本矛盾问题, 现实中不少官员片面认识到强权对改革的重要性,故而衍生出暴力强拆、暴力截访等行径,可是这种为了改革与发展的双重目标而不择手段只能走向反法治化。 法治化须是人与制度的合理、 顺畅联系, 而不能纵容制度中的人将制度作为手段来悖论式汲取制度能量和攫取社会资源。 服务型政府通过为民众提供高效优质的公共服务来赢取民心是改革上述弊政的必由之途。

  如果没有服务型政府的语境背景, 行政指导会沦为像巴比伦“空中花园”一样的东西。 行政法学中一些理念若要在现实中得到推广与实施, 应当首先受到政治的检验, 这种政治的含义既是学科意义上的,又是实践意义上的。服务型政府恰好为行政指导提供了这样的一种政治语境和制度基础。“在服务型政府理念的背景下,第三部门这股异军突起的力量,在我国已经越来越多地参与到政府与公民对公共生活的合作管理过程之中。 ”

  社会系统与政府系统之间形成了在(法律规定的)主观上平等的能量交换体系。 服务型政府最终体现为一种法治框架下政治-行政体制内外的互动, 政府在这种互动的压力推动下自发实施“服务行政”理念。 随着时代的不断发展,地方政府又将演进到一个新的行政模式状态。 这种新的行政模式就是服务行政。 服务行政是人类行政模式的一种人性回归, 是一种现代意义上的公共行政方式。作为一种新型行政方式,行政指导在改革开放过程中借鉴国外先进经验, 与行政合同共同构成了服务行政的内涵延展及对象扩张的根本变革。

  行政指导在当今市场经济国家日益变成一种重要的行政手段,它能够通过“利益诱导”的方式对社会和经济进行引导,从而达到行政管理的目标。从我国 30 余年的改革开放历程来看,行政合同,即政府与民众通过签订合同的方式来达成一定行政目标的行动方式,点燃了我国行政变革的导火索,也开启了我国对现代行政体制构建的摸索。 比如最早的农村土地承包就是这样的例子。继行政合同之后,行政指导, 即政府采取政策指导的方式来动员民众达成一定行政目标的行动方式, 在一定程度上深化了这种行政改革的发展。行政指导的主要作用体现在:有利于政府实施经济计划,通过提供诸如低息贷款、财政补助、设备减税等优惠政策,诱使市场对政府所期望的产业优先选择,并进行相关的监督、指导以保证这些产业得到健康和有效的发展; 有利于政府调控市场行为, 促进市场竞争, 还有利于调节社会矛盾冲突,引导公民社会的发育,促进行政透明和公开,及时有效处理社会公共危机事件,推动社会民主发展,等等。 服务型政府的服务行政内涵要求政府在现实中全面改变自身的执法思维和行动模式, 同时必须学会采取行政指导的方式来提升执法效果及质量,这样才能真正与社会公众密切联系及沟通, 从而实现向服务型政府转变。

  三、行政指导的政治内涵

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