二、省联社实施行政管理的缘由及其危害

　　( 一) 省联社实施行政管理的动因

　　1. 省级政府权责不对称是实施行政管理的逻辑起点。20xx 年开始的农村信用社管理体制改革，主要内容之一是将农村信用社的管理交由省级政府负责，并全面承担农村信用社金融风险处置责任，中国银监会履行农村信用社金融监管职能。这种权力配置导致了省级政府管理农村信用社过程中的权责不对称，因为省级政府在全面承担农村信用社金融风险处置责任的同时，却缺乏动态了解农村信用社金融风险信息的手段，而这正是金融监管主体的职责所在，由此导致省级政府有责( 承担金融风险处置责任) 无权( 动态了解金融风险信息的金融监管权) ，形成权责不对称( 黄革，20xx) 。

　　2. 省级政府对省联社实施行政管理。省级政府获得农村信用社管理权后，通过搭建省联社作为履行管理职能的平台。省联社是辖内农村信用社入股组建、为其提供公共金融服务的地方性金融机构。上述权责不对称就成为省级政府对省联社实施行政管理的重要动因。行政管理的具体表现为: 省级政府实质上行政任命省联社的主要高级管理人员，如理事长、主任、副主任等，从而使其社员大会、理事会成为完成主要高级管理人员选聘的法律工具。因为省级政府虽然不是省联社的股东却拥有省联社主要高级管理人员的提名权，而且要求等额选聘。省级政府对省联社实施行政管理的主要动因( 穆争社，20xx) : 一是实现管理农村信用社过程中的权责对称，以降低承担的农村信用社金融风险处置责任。省级政府通过行政管理省联社，变相授权或默许省联社对农村信用社实施行政管理，借助省联社履职促进农村信用社合规经营，并动态了解农村信用社金融风险，从而获得与所承担责任( 金融风险处置责任) 相对应的权力( 动态了解金融风险信息的金融监管权) ，实现权责对称。通过对省联社实施行政管理，使省联社完全按照自己的意志行使行政管理权，确保权责对称程度处于较高水平。二是调动当地金融资源按照自己的意图进行配置，实现GDP 竞争的优胜一直是省级政府梦寐以求的事情，但长期苦于对金融机构没有管理权，只能采取曲线救国等方式。省联社是省级政府管理农村信用社的平台，确保省联社完全按照自己的意愿配置农村信用社金融资源，就成为省级政府对省联社的重要要求，而对省联社实施行政管理是实现上述目标的重要手段。

　　3. 省联社对农村信用社实施行政管理。一是省级政府变相授权或默认省联社对农村信用社实施行政管理是省联社对农村信用社实施行政管理的逻辑起点，具体动因文前已经分析。二是省级政府为了督促省联社认真履行对农村信用社的行政管理职能，降低自己承担的农村信用社金融风险处置责任，会对省联社提出农村信用社资产规模、资产质量、盈利水平等考核要求。面对考核压力，省联社自然要加强对农村信用社的行政管理，以督促其更好完成省级政府的考核任务，维护自己利益。三是省联社与当地银监部门金融监管信息沟通不畅，即使沟通顺畅，获得的金融监管信息也可能因为真实性差而难以满足需求。按照有关规定，省联社是农村信用社出资成立的金融机构，履行对农村信用社的指导、协调、服务等职能，是当地银监部门的监管对象，这种不平等关系导致省联社难以及时快速、顺畅地从当地银监部门获得农村信用社金融风险信息，满足履行省级政府赋予的降低农村信用社金融风险处置责任的需要。更需注意的是，当地银监部门拥有对农村信用社的金融监管权，却不需要承担农村信用社金融风险处置责任，处于有权无责的权责不对称状态，缺乏监管压力和动力，获得的金融风险信息质量不高，即使省联社与当地银监部门沟通顺畅，省联社获得的农村信用社金融风险信息也可能因为真实性差而难以满足需要。综合上述因素，在当地银监部门对农村信用社实施金融监管的同时，省联社也会对农村信用社实施行政管理，虽然省联社的行政管理名不正、言不顺，但省联社依然会努力为之，而且动力更强、程度更深、范围更广。

　　正是基于上述原因，省联社对农村信用社实施行政管理。具体表现为: 一是省联社实际上行政任命农村信用社主要高级管理人员。因为省联社拥有农村信用社主要高级管理人员提名权，并由农村信用社社员代表大会、理事会、监事会按照等额选举方式完成法律意义上的选聘程序。二是省联社以名义上备案制而实质上审批制的方式直接干预农村信用社人、财、物等配置，干预其具体经营活动。